國務院關于印發全國國土規劃綱要

（2016—2030年）的通知
國發〔2017〕3號

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 各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：

現將《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》印發給你們，請認真貫徹執行。      

                                                                                                                                                                                                                                                                                                 國務院
                                                                                                                              2017年1月3日

（此件公開發布）

全國國土規劃綱要（2016—2030年）

目　　錄

導　    言

第一章　基本形勢

　第一節　重大機遇

　第二節　嚴峻挑戰

第二章　總體要求

　第一節　指導思想

　第二節　基本原則

　第三節　主要目標

第三章　戰略格局

　第一節　高效規范的國土開發開放格局

　第二節　安全和諧的生態環境保護格局

　第三節　協調聯動的區域發展格局

第四章　集聚開發

　第一節　構建多中心網絡型開發格局

　第二節　推進新型城鎮化發展

　第三節　優化現代產業發展布局

第五章　分類保護

　第一節　構建“五類三級”國土全域保護格局

　第二節　推進人居生態環境保護

　第三節　強化自然生態保護

　第四節　嚴格水資源和耕地資源保護

　第五節　加強海洋生態環境保護

第六章　綜合整治

　第一節　推進形成“四區一帶”國土綜合整治格局

　第二節　實施城市化地區綜合整治

　第三節　推進農村土地綜合整治

　第四節　加強重點生態功能區綜合整治

　第五節　加快礦產資源開發集中區綜合整治

　第六節　開展海岸帶和海島綜合整治

第七章　聯動發展

　第一節　推進區域一體化發展

　第二節　支持特殊地區加快發展

　第三節　提高開放合作水平

第八章　支撐保障

　第一節　加強基礎設施建設

　第二節　保障合理建設用地需求

　第三節　強化水資源綜合配置

　第四節　構建能源安全保障體系

　第五節　提升非能源重要礦產資源保障能力

　第六節　增強防災減災能力

　第七節　推進體制機制創新

第九章　配套政策

　第一節　資源環境政策

　第二節　產業投資政策

　第三節　財政稅收政策

第十章　《綱要》實施

　第一節　夯實實施基礎

　第二節　加強實施管理

導　言

我國的國土包括陸地國土和海洋國土，其中陸地國土面積960萬平方公里，根據《聯合國海洋法公約》有關規定和我國主張，管轄海域面積約300萬平方公里。這是中華民族繁衍生息的寶貴家園，也是我國經濟社會持續發展的基本載體。科學推進國土集聚開發、分類保護和綜合整治，進一步優化開發格局、提升開發質量、規范開發秩序，有利于形成安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。

按照黨中央、國務院部署，編制實施《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》（以下簡稱《綱要》），是統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，促進人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的重大舉措。《綱要》貫徹區域發展總體戰略和主體功能區戰略，推動“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展戰略（以下稱三大戰略）落實，對國土空間開發、資源環境保護、國土綜合整治和保障體系建設等作出總體部署與統籌安排，對涉及國土空間開發、保護、整治的各類活動具有指導和管控作用，對相關國土空間專項規劃具有引領和協調作用，是戰略性、綜合性、基礎性規劃。

《綱要》范圍涵蓋我國全部國土（暫未含港澳臺地區）。規劃基期為2015年，中期目標年為2020年，遠期目標年為2030年。

 

第一章　基本形勢

當前，我國正處于全面建成小康社會決勝階段，世情國情繼續發生深刻變化，經濟發展進入新常態，國土開發利用與保護面臨重大機遇和嚴峻挑戰，必須順應國際大勢，立足基本國情，把握時代要求，科學研判發展形勢。

 

第一節　重大機遇

經濟全球化深入推進，為構建開放的國土開發格局提供了良好外部環境。20世紀80年代以來，市場經濟和國際分工加速推進，經濟全球化和區域一體化步伐加快，有力推動了貿易自由化和區域經濟合作，極大促進了資源要素流動。世界多極化發展格局日漸形成，新興大國群體性崛起，發展中國家整體實力增強，國際戰略重心逐漸東移。我國處于亞太經濟區核心地區，在承接全球產業轉移和深度參與國際分工中具有得天獨厚的地緣優勢，對外開放與國際合作空間廣闊。

綜合國力持續提升，為提高國土開發能力和水平奠定了堅實物質基礎。改革開放以來，我國社會主義市場經濟體系日益健全，經濟結構加快轉型，基礎設施不斷完備，科教水平整體提升，社會民生持續改善，內生動力顯著增強，取得了舉世矚目的偉大成就，目前已進入中等收入國家行列。今后，我國仍處于可以大有作為的重要戰略機遇期，有巨大的潛力、韌性和回旋余地，經濟社會發展長期向好的總體趨勢不會改變。

生態文明建設戰略地位提升，對統籌推進國土開發、利用、保護和整治提出了明確要求。長期以來，我國始終堅持節約資源、保護環境和保護耕地的基本國策，全民生態文明意識逐步增強，生態文明建設穩步推進。黨的十八大提出，將生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。黨的十八屆五中全會提出“綠色”發展理念。這都要求珍惜每一寸國土，優化國土空間開發格局，全面促進資源節約，加大自然生態系統和環境保護力度，加強生態文明制度建設。

國土集聚開發格局日漸清晰，為有序開發國土確立了基本框架。改革開放以來，我國人口、產業向東部沿海和大城市集聚的態勢不斷增強，推動形成了京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等三大城市群和沿海、沿江、沿主要交通干線的開發軸帶。近年來，圍繞實施區域發展總體戰略和主體功能區戰略，國家出臺實施了一系列區域規劃與政策，確定了優化經濟空間布局的方向和重點；制定了《全國主體功能區規劃》，明確了科學開發國土空間的行動綱領和遠景藍圖，發布實施了土地利用總體規劃、礦產資源規劃、海洋功能區規劃等，從不同層次、不同角度對國土開發作出了安排部署，初步確立了國土開發重點與基本框架。

 

第二節　嚴峻挑戰

資源約束不斷加劇。一是資源稟賦缺陷明顯。我國資源總量大、種類全，但人均少，質量總體不高，主要資源人均占有量遠低于世界平均水平。礦產資源低品位、難選冶礦多；土地資源中難利用地多、宜農地少；水土資源空間匹配性差，資源富集區與生態脆弱區多有重疊。二是資源需求剛性增長。近十年間，我國礦產資源供應量增速同比提高0.5—1倍，高出同期世界平均增速0.5—1倍，對外依存度不斷提高，石油、鐵礦石、銅、鋁、鉀鹽等大宗礦產資源的國內保障程度不足50%。建設用地需求居高不下，2015年實際供地達到53萬公頃。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展，資源需求仍將保持強勁勢頭。三是資源利用方式較為粗放。我國目前單位國內生產總值用水量和能耗分別是世界平均水平的3.3倍和2.5倍；人均城鎮工礦建設用地面積為149平方米，人均農村居民點用地面積為300平方米，遠超國家標準上限；礦產資源利用水平總體不高。四是利用國外資源的風險和難度不斷加大。當前，世界經濟正處于深度調整之中，復蘇動力不足，地緣政治影響加重，新的產業分工和經濟秩序正在加快調整，各國圍繞市場、資源、人才、技術、標準等領域的競爭更趨激烈，能源安全、糧食安全、氣候變化等全球性問題更加突出，發展仍面臨諸多不穩定性和不確定性，我國從國際上獲取能源資源的難度不斷加大。

生態環境壓力加大。一是部分地區環境質量持續下降。2015年十大流域的700個水質監測斷面中，劣Ⅴ類水質斷面比例占8.9%。京津冀、長江三角洲、珠江三角洲、山東半島等地區，復合型大氣污染嚴重；遼寧中部、成渝、海峽西岸等地區，復合型大氣污染問題開始顯現。全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境質量堪憂，工礦廢棄地土壤環境問題突出。全國土壤總的點位超標率為16.1%，耕地土壤點位超標率為19.4%。二是生態系統功能不斷退化。部分地區森林破壞、濕地萎縮、河湖干涸、水土流失、土地沙化、草原退化問題突出，生物多樣性降低，生態災害頻發。全國水土流失、沙化和石漠化面積分別為295萬平方千米、173萬平方千米和12萬平方千米，全國中度和重度退化草原面積仍占草原總面積的三分之一以上，約44%的野生動物種群數量呈下降趨勢，野生動植物種類受威脅比例達15%—20%。三是地質災害點多面廣頻發。陸域國土地質環境極不安全區、不安全區面積分別占4.6%、10.1%，局部地區地質環境安全風險較高。川滇山地、云貴高原、秦巴山地、隴中南山地等，滑坡、崩塌、泥石流等突發性地質災害高發頻發；長江三角洲、華北平原、汾渭盆地、濱海沉積海岸等地區，地面沉降和地裂縫等緩變性地質災害不斷加重。四是海洋生態環境問題日益凸顯。陸源和海上污染物排海總量快速增長，近岸海域污染加重，特別是遼東灣、渤海灣、長江口、杭州灣、珠江口等海域污染問題十分突出；海岸自然岸線保有率為37.6%，沙質海岸侵蝕嚴重，濱海濕地不斷減少，海洋生態服務功能退化；赤潮、綠潮等海洋生態災害頻發，年均災害面積分別超過1.4萬和3萬平方千米；重大海洋污染事故時有發生。

國土空間開發格局亟需優化。一是經濟布局與人口、資源分布不協調。改革開放以來，產業和就業人口不斷向東部沿海地區集中，市場消費地與資源富集區空間錯位，造成能源資源的長距離調運和產品、勞動力大規模跨地區流動，經濟運行成本、社會穩定和生態環境風險加大。二是城鎮、農業、生態空間結構性矛盾凸顯。隨著城鄉建設用地不斷擴張，農業和生態用地空間受到擠壓，城鎮、農業、生態空間矛盾加劇；優質耕地分布與城鎮化地區高度重疊，耕地保護壓力持續增大，空間開發政策面臨艱難抉擇。三是部分地區國土開發強度與資源環境承載能力不匹配。國土開發過度和開發不足現象并存，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲等地區國土開發強度接近或超出資源環境承載能力，中西部一些自然稟賦較好的地區尚有較大潛力。四是陸海國土開發缺乏統籌。沿海局部地區開發布局與海洋資源環境條件不相適應，圍填海規模增長較快、利用粗放，可供開發的海岸線和近岸海域資源日益匱乏，涉海行業用海矛盾突出，漁業資源和生態環境損害嚴重。

國土開發質量有待提升。一是城鎮化重速度輕質量問題嚴重。改革開放以來，我國城鎮化進程加快，常住人口城鎮化率由1978年的17.9%提高到2015年的56.1%左右，但城鎮化粗放擴張，產業支撐不足。2000—2015年，全國城鎮建成區面積增長了約113%，遠高于同期城鎮人口59%的增幅。部分城市承載能力減弱，水土資源和能源不足，環境污染等問題凸顯。二是產業低質同構現象比較普遍。產業發展總體上仍處在過度依賴規模擴張和能源資源要素驅動的階段，產業協同性不高，核心競爭力缺乏，產品附加值低，在技術水平、盈利能力和市場影響力等方面與發達國家存在明顯差距。同時，區域之間產業同質化嚴重，部分行業產能嚴重過剩。三是基礎設施建設重復與不足問題并存。部分地區基礎設施建設過于超前，閑置和浪費嚴重。中西部偏遠地區基礎設施建設相對滯后，衛生、醫療、環保等公共服務和應急保障基礎設施缺失。四是城鄉區域發展差距仍然較大。城鄉居民收入比由上世紀80年代中期的1.86∶1擴大到2015年的2.73∶1，城鄉基礎設施和公共服務水平存在顯著差異。2014年，東部地區人均國內生產總值分別為中部、西部和東北地區的1.75倍、1.79倍和1.28倍，東部地區國土經濟密度分別為中部、西部和東北地區的2.81倍、18.80倍和5.34倍。革命老區、民族地區、邊疆地區和貧困地區發展滯后問題較為突出，截至2015年底全國仍有5630萬農村建檔立卡貧困人口1。

 

第二章　總體要求

 積極應對國土開發面臨的新機遇與新挑戰，圍繞實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢，針對國土開發中存在的突出問題，加強頂層設計和統籌謀劃，科學確定國土開發、保護與整治的指導思想、基本原則和主要目標。

第一節　指導思想

全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中、六中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神和治國理政新理念新思想新戰略，認真落實黨中央、國務院決策部署，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，大力推進生態文明建設，堅持人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一，加快轉變國土開發利用方式，全面提高國土開發質量和效率，落實區域發展總體戰略、主體功能區戰略和三大戰略，統籌推進形成國土集聚開發、分類保護與綜合整治“三位一體”總體格局，加強國土空間用途管制，建立國土空間開發保護制度，提升國土空間治理能力，為實現“兩個一百年”奮斗目標、實現中華民族偉大復興中國夢提供有力支撐和基礎保障。

第二節　基本原則

堅持國土開發與資源環境承載能力相匹配。樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，堅持人口資源環境相均衡，以資源環境承載能力為基礎，根據資源稟賦、生態條件和環境容量，明晰國土開發的限制性和適宜性，科學確定國土開發利用的規模、結構、布局和時序，劃定城鎮、農業、生態空間開發管制界限，引導人口和產業向資源環境承載能力較強的區域集聚。

堅持集聚開發與均衡發展相協調。以集聚開發為重點，鼓勵有條件地區率先發展，最大限度發揮要素集聚效益，提高對周邊地區的輻射帶動能力。兼顧效率與公平，統籌配置公共資源，推動城鄉區域協調發展。加大對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區和資源型地區的扶持力度，提升自我發展能力。優先保障民生設施建設空間，促進基本公共服務均等化。

堅持點上開發與面上保護相促進。堅持在保護中開發、在開發中保護，對資源環境承載能力相對較強的地區實施集中布局、據點開發，充分提升有限開發空間的利用效率，騰出更多空間，實現更大范圍、更高水平的國土保護。針對不同地區國土空間特點，明確保護主題，實行分類分級保護，促進國土全域保護，切實維護國家生態安全。

堅持陸域開發與海域利用相統籌。在促進陸域國土縱深開發的同時，充分發揮海洋國土作為經濟空間、戰略通道、資源基地、安全屏障的重要作用，擴大內陸地區分享海洋經濟發展效益的范圍，加強陸地與海洋在發展定位、產業布局、資源開發、環境保護和防災減災等方面的協同共治，構建良性互動的陸海統籌開發格局，提高海洋資源開發能力，加快建設海洋強國。

堅持節約優先與高效利用相統一。落實節約優先戰略，加強全過程節約管理，完善市場調節、標準管控、考核監管，健全土地、水、能源節約集約使用制度，大幅降低資源消耗強度，提高利用效率和效益，形成節約資源的空間格局、產業結構、生產方式和消費模式，推動資源利用方式根本轉變，實現綠色發展、循環發展和低碳發展。

堅持市場調節與政府調控相結合。積極完善中國特色社會主義市場經濟體制，在更大程度、更廣范圍發揮市場配置資源的決定性作用，提高資源配置和國土空間開發效率。大力推進供給側結構性改革，更好發揮政府在國土空間開發利用與保護中的作用，完善自然資源資產用途管制制度，強化國土空間用途管制，綜合運用經濟、行政和法律等手段，科學引導人口流動、城鄉建設和產業布局，合理優化空間結構。

 

第三節　主要目標

全面推進國土開發、保護和整治，加快構建安全、和諧、開放、協調、富有競爭力和可持續發展的美麗國土。

國土空間開發格局不斷優化，整體競爭力和綜合國力顯著增強。到2020年，全國主體功能區布局基本形成，國土空間布局得到優化；到2030年，主體功能區布局進一步完善，以重點經濟區、城市群、農產品主產區為支撐，重要軸帶為主干的新型工業化、城鎮化格局基本形成，人口集疏更加有序，城市文化更加繁榮，全方位對外開放格局逐步完善，國際競爭力顯著增強，國土開發強度不超過4.62%，城鎮空間控制在11.67萬平方千米以內。

城鄉區域協調發展取得實質進展，國土開發的協調性大幅提升。到2020年，區域協調發展新格局基本形成，區域之間、城鄉之間居民收入差距縮小，基本公共服務均等化水平穩步提高，城鎮化質量顯著提升；到2030年，城鄉一體化發展體制機制更加完善，城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置基本實現，新型工農、城鄉關系進一步完善，基本公共服務均等化總體實現。

資源節約型、環境友好型社會基本建成，可持續發展能力顯著增強。到2020年，人居環境逐步改善，生態系統穩定性不斷增強，生物多樣性得到切實保護；到2030年，集約、綠色、低碳、循環的資源利用體系基本建成，生態環境得到有效保護，資源節約集約利用水平顯著提高，單位國內生產總值能耗和用水量大幅下降，國土綜合整治全面推進，生產、生活和生態功能明顯提升，耕地保有量保持在18.25億畝以上，建成高標準農田12億畝，新增治理水土流失面積94萬平方千米以上。

基礎設施體系趨于完善，資源保障能力和國土安全水平不斷提升。到2020年，建設內通外聯的運輸通道網絡，城鎮生活污水、垃圾處理設施實現全覆蓋，水利基礎設施更加完善，防災減災體系更加健全；到2030年，綜合交通和信息通信基礎設施體系更加完善，城鄉供水和防洪能力顯著增強，水、土地、能源和礦產資源供給得到有效保障，防災減災體系基本完善，抵御自然災害能力明顯提升，公路與鐵路網密度達到0.6千米/平方千米，用水總量控制在7000億立方米以內。

海洋開發保護水平顯著提高，建設海洋強國目標基本實現。到2020年，海洋經濟發展空間不斷拓展，海洋產業布局更為合理，對沿海地區經濟的輻射帶動能力進一步增強，海洋生產總值占國內生產總值比例達到9.5%；到2030年，海洋開發、控制、綜合管理能力全面提升，海洋經濟不斷壯大，海洋生態環境質量持續改善，海上突發事件應急處置能力顯著增強，國家海洋權益得到切實維護，海洋生產總值占國內生產總值比例力爭達到14%。

國土空間開發保護制度全面建立，生態文明建設基礎更加堅實。到2020年，空間規劃體系不斷完善，最嚴格的土地管理制度、水資源管理制度和環保制度得到落實，生態保護紅線全面劃定，國土空間開發、資源節約、生態環境保護的體制機制更加健全，資源環境承載能力監測預警水平得到提升；到2030年，國土空間開發保護制度更加完善，由空間規劃、用途管制、差異化績效考核構成的空間治理體系更加健全，基本實現國土空間治理能力現代化。 

表1　主要指標 

指標名稱	2015年	2020年	2030年	屬　性
1.耕地保有量（億畝）	18.65	18.65	18.25	約束性
2.用水總量（億立方米）	6180	6700	7000	約束性
3.森林覆蓋率（%）	21.66	＞23	＞24	預期性
4.草原綜合植被蓋度（%）	54	56	60	預期性
5.濕地面積（億畝）	8	8	8.3	預期性
6.國土開發強度（%）	4.02	4.24	4.62