年均4000億投資受熱捧海綿城市仍存PPP之憂
北京市規(guī)劃和國土資源管理委員會相關(guān)負(fù)責(zé)人近日表示，北京通州區(qū)和延慶縣將作為試點(diǎn)建設(shè)海綿城市。一時(shí)間，海綿城市再次受到社會關(guān)注。
據(jù)了解，自去年第一批海綿城市試點(diǎn)建設(shè)以來，在全國范圍內(nèi)已經(jīng)有大量項(xiàng)目落地。今年第二批試點(diǎn)已陸續(xù)進(jìn)行開展和項(xiàng)目招投標(biāo)等工作，第三批試點(diǎn)城市建設(shè)預(yù)計(jì)在明年啟動(dòng)。業(yè)內(nèi)人士表示，海綿城市建設(shè)市場從一開始的“看起來蛋糕很大”，企業(yè)不清楚如何參與并分割市場，逐漸演變成不同類型的企業(yè)積極參與，競爭日益激烈的局面。
在建設(shè)實(shí)踐中，一些試點(diǎn)城市采用PPP模式，吸收社會資本。“但PPP模式在運(yùn)作中，需要厘清政府與企業(yè)的權(quán)利義務(wù)邊界，實(shí)現(xiàn)按照效果付費(fèi)。”業(yè)內(nèi)人士表示。
PPP模式績效考核是關(guān)鍵
多地采用PPP模式，吸引社會資本參與海綿城市建設(shè)；在運(yùn)作中，需明確政府和社會資本的權(quán)利、義務(wù)邊界，實(shí)現(xiàn)依效果付費(fèi)
據(jù)了解，今年中國光大水務(wù)有限公司簽約鎮(zhèn)江海綿城市建設(shè)PPP項(xiàng)目，成為項(xiàng)目社會資本合作方。項(xiàng)目包括污水處理廠改擴(kuò)建等工程。根據(jù)PPP項(xiàng)目方案，項(xiàng)目總投資13.85億元，項(xiàng)目資本金占總投資的1/3，即4.62億元。由鎮(zhèn)江市水業(yè)總公司代表鎮(zhèn)江市政府出資30%，由社會資本出資70%，雙方共同完成資本金出資，注冊組建新項(xiàng)目公司。新公司將通過融資手段籌集9.23億元，用于鎮(zhèn)江海綿城市項(xiàng)目建設(shè)。
雖然一些地區(qū)在吸引社會資本參與海綿城市建設(shè)中較為成功，但是能否按照規(guī)劃完成項(xiàng)目建設(shè)，使海綿城市真正實(shí)現(xiàn)自然積存、自然滲透、自然凈化的功能成為業(yè)界關(guān)注重點(diǎn)。
在今年的一次專業(yè)論壇上，北京清控人居環(huán)境研究院有限公司董事長潘文堂表示，海綿城市PPP市場化運(yùn)作模式應(yīng)以效果為核心，以詳細(xì)的過程數(shù)據(jù)為支撐，建立可評估、可追溯的海綿城市建設(shè)全過程管控平臺及考核評估體系，支撐海綿城市建設(shè)的過程監(jiān)管、考核評估與綜合管理，從而形成以目標(biāo)、問題為導(dǎo)向的建設(shè)模式，將建設(shè)效果聚焦到實(shí)施效果上。
如果要實(shí)現(xiàn)依效付費(fèi)，必須明確政府和社會資本的權(quán)利、義務(wù)邊界，按效付費(fèi)的邊界條件是關(guān)鍵，唯此才能在保證效果的基礎(chǔ)上優(yōu)化系統(tǒng)，減少投資、降低運(yùn)行成本。有水務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)人介紹說：“在PPP模式中，雖然已經(jīng)切實(shí)感受到政府角色的轉(zhuǎn)變，但是由于邊界條件不清，回報(bào)模式不明，對于海綿城市建設(shè)還應(yīng)持審慎態(tài)度。”
河北省遷安的績效考核方式為理清政企關(guān)系、項(xiàng)目邊界，實(shí)現(xiàn)長期按效付費(fèi)提供了一種選擇。據(jù)了解，遷安項(xiàng)目采用整體打包，涵蓋公建、道路管網(wǎng)、水廠、河道等共9類子項(xiàng)目。其中污水處理廠項(xiàng)目采用BOT、ROT模式，道路管網(wǎng)、綠化改造、建筑與小區(qū)等景觀項(xiàng)目以及海綿城市一體化信息平臺項(xiàng)目擬采用政府購買服務(wù)的運(yùn)作方式。
對此，中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院資源能源所所長王家卓透露，績效考核指標(biāo)多是由PPP咨詢公司和技術(shù)支持單位以及業(yè)主代表共同研究制定，包含水環(huán)境、水安全等細(xì)化指標(biāo)。武漢、固原、萍鄉(xiāng)等地的一些海綿城市建設(shè)項(xiàng)目也都會采取這種模式。
事實(shí)上，遷安針對項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營階段設(shè)定了不同的考核方法，在運(yùn)營階段，包括項(xiàng)目效果考核及整體效果考核。對PPP模式中9個(gè)子項(xiàng)目，分別按季度進(jìn)行水質(zhì)、徑流控制率等項(xiàng)目效果考核，作為運(yùn)營服務(wù)費(fèi)50%的支付依據(jù)。對海綿城市整體水資源、水環(huán)境、水安全、水生態(tài)每年進(jìn)行一次整體效果考核，作為運(yùn)營服務(wù)費(fèi)剩余50%的支付依據(jù)。
真建設(shè)考驗(yàn)真功夫
企業(yè)首先需注意技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，還需注意項(xiàng)目的復(fù)雜性和邊界條件帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以及項(xiàng)目時(shí)間比較長帶來的風(fēng)險(xiǎn)
在前不久舉辦的互聯(lián)網(wǎng)＋中國生態(tài)城市高峰論壇上，E20平臺合伙人肖瓊從項(xiàng)目市場化及可操作性角度，將海綿城市項(xiàng)目建設(shè)所涵蓋的內(nèi)容梳理為：生態(tài)治理、水環(huán)境治理、信息化管控平臺、城市道路與棚戶區(qū)及新舊小區(qū)建設(shè)改造5部分。她將之稱為“真”海綿城市。
“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已落地的真海綿城市項(xiàng)目占總項(xiàng)目比例的12%，投資金額在11億元—50億元之間。”她說。
而這類綜合項(xiàng)目的拓展促使參與企業(yè)的類型發(fā)生變化。在本屆論壇上，王家卓表示，過去幾年海綿城市建設(shè)的參與企業(yè)，大多是以透水鋪裝、雨水收集等產(chǎn)品供應(yīng)為主的企業(yè)。隨后，傳統(tǒng)水務(wù)、環(huán)保、園林等企業(yè)進(jìn)入建設(shè)市場。目前，大型央企，例如中建、中電建、中鐵、中交等企業(yè)也陸續(xù)進(jìn)入。“比如河南省鶴壁的海綿城市PPP項(xiàng)目，中標(biāo)方是中國鐵通。這給傳統(tǒng)環(huán)保企業(yè)帶來了壓力。”
壓力同時(shí)也是動(dòng)力。一些傳統(tǒng)的環(huán)保企業(yè)已經(jīng)開始在項(xiàng)目中尋求自身價(jià)值的差異化和提升。在日前舉行的2016城市可持續(xù)建設(shè)國際會議上，首創(chuàng)股份總經(jīng)理劉永政以寧夏回族自治區(qū)固原等城市的海綿城市建設(shè)為例，表示企業(yè)將通過建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的積累，培養(yǎng)水環(huán)境管理、城市大物業(yè)、信息化管理及城市服務(wù)等綜合能力，將海綿城市的綜合價(jià)值發(fā)揮到最優(yōu)。
此外，王家卓也提醒一些采用PPP和總承包方式參與建設(shè)的企業(yè)注意風(fēng)險(xiǎn)，第一是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。“如果企業(yè)采用的技術(shù)路線不能達(dá)到環(huán)境績效的要求，根據(jù)環(huán)境績效服務(wù)合同的約定，可能企業(yè)投入大量資金，但是沒有達(dá)到良好的治理效果，最后可能面臨巨額經(jīng)濟(jì)損失。”
第二是項(xiàng)目的復(fù)雜性和邊界條件帶來的風(fēng)險(xiǎn)。“因?yàn)镻PP項(xiàng)目涉及了后期的運(yùn)營維護(hù)，這些運(yùn)營維護(hù)比較復(fù)雜，涉及到與市政、城管、園林等部門的分工協(xié)作，這需要企業(yè)進(jìn)一步研究創(chuàng)新運(yùn)維模式。”
第三是PPP項(xiàng)目時(shí)間比較長帶來的風(fēng)險(xiǎn)。“20年—30年的運(yùn)營期，尤其是流域治理，中間有很多不確定性，比如上游的大量開發(fā)、流域中人口的增加導(dǎo)致污水量的快速增大等，都可能帶來一些風(fēng)險(xiǎn)。”他說。
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