導讀：
中國城市規劃學會理事長、原住房和城鄉建設部副部長仇保興在曾在講話中提出，要用底線思維來尋求城鎮化問題的答案。仇保興理事長提出的答案是：加強小城鎮的規劃管理，進行小城鎮的基礎設施和公共服務設施建設，實現就地城鎮化，從而把小城鎮作為“攔水壩”，防止人口洪流大量涌入大城市。筆者在此提出不同觀點與仇保興理事長商榷。
中國城鎮化的戰略性前瞻思維與底線思維是不可分割的，前瞻思維的思考順序是從未來到現在，即要設想未來十年、二十年可能出現的情景，判斷不同的城鎮化戰略對未來情景的影響，由此設置“底線”，做出城鎮化道路選擇的戰略決策。推進城鎮化的“底線”或“紅線”要從我國耕地、石油資源稀缺的基本國情出發，由此可設定兩條底線：一是耕地不能突破18億畝紅線，二是石油資源對外依存度不能超過80%。
一、把城鎮化的重點放在小城鎮勢必突破兩條底線
把城鎮化的重點放在小城鎮勢必突破這兩條底線。根據我國267個地級以上城市每平方公里GDP產出的排名，第1組城市（主要由大城市組成）每平方公里的產出是第5組（主要由中小城市組成）的4倍。如果把城鎮化的重點放在小城鎮，按照過去十年間GDP 翻一番要增加1.6萬平方公里土地的粗放城鎮化方式，十年后就要突破“耕地紅線”。中小城市和小城鎮的土地價值低，人口密度低，不可能建設緊湊型城市，不具備發展高效率城市軌道交通和公共交通的條件，居民收入水平倍增后，中小城市和小城鎮的私人小汽車保有量將高速增長。目前，這種發展趨勢已經初步顯現。一些中小城市和小城鎮已經出現嚴重的交通擁堵。2013年我國機動車數量突破2.5億輛，汽車保有量達到1.37億輛,石油的對外依存度達到65.5%。2020年我國汽車保有量將達到3億輛，這不僅要占用大量土地進行道路和停車場建設，更重要的石油進口量要達到6億噸以上，對外依存度達到80%左右。
石油對外依存度紅線是比耕地紅線更加不能突破的底線。世界資源產品市場上，石油的壟斷程度遠高于農產品，在2020年或2030年美國完成頁巖氣革命，其石油對外依存度大大降低以后，世界石油市場的格局會發生根本性變化。一種可能出現的情景是，國際石油壟斷寡頭在短期內將石油價格提高2倍或3倍，這種趨勢具有國家自身利益驅使的必然性。屆時，中國作為世界上最大的石油進口國將蒙受最大損失，我國將出現嚴重的成本推進型通貨膨脹，制造業的競爭優勢將喪失殆盡，并可能造成嚴重的經濟社會不穩定。
二、以小城鎮為重點的城鎮化超過社會承受能力
未來十年我國城鎮人口預計要新增3億人，如果采用重點發展小城鎮戰略，把新增的2億人口攔在小城鎮，那么不論新建小城鎮還是讓新增人口進入現有小城鎮，都需要進行小城鎮的基礎設施建設。由于小城鎮的土地價值低，人口密度要低于大城市，按每平方公里2000人計算，安置新增的2億人，需要占用1.5億畝土地；按小城鎮每平方公里需要4億元基礎設施投資計算，需要投資40萬億元。小城鎮普遍缺乏財政能力，而不解決40萬億基礎設施投資的資金來源，以小城鎮為重點的城鎮化就根本無法落地。
三、重點發展小城鎮的就地城鎮化是條死胡同
即使我國在未來20年投入40萬億搞大規模的所謂“就地城鎮化”，但除在大城市群內的小城鎮外，由于就業機會少，即使建成了較好的基礎設施和公共設施，小城鎮也難以吸引和留住人。目前在一些三四線城市出現的大量空置樓盤已經是前車之鑒。重點對小城鎮進行基礎設施建設，只會造成人去城空，留下大量銀行壞賬的后果，嚴重拖累我國城市化進程。而采用行政手段把人口洪流限制在小城鎮之內，限制農民自主決定在哪里成為市民的權利，不符合以人為核心的城鎮化的基本原則，只會抑制經濟增長。
實際上在城市化進程已經結束，小城鎮基礎設施和公共服務比較完善的美國和日本，最近20年的發展趨勢是大都市區的人口仍在增長，而一些中小城市的人口則很少增長或下降。美國9個500萬人以上的大都市區人口在2000年到2010年期間平均增長了13%，而540個人口在10萬到1.3萬的小都市區人口在2000年到2010年期間平均只增長了5.07%。日本東京、大阪、名古屋三大都市區的人口規模從1950年以來一直在不斷增長，其他中小城市的人口則少有增長或下降，雖然日本政府自1960年代以來實施“全國綜合開發計劃”，力圖實現“國土均衡發展”，但幾乎沒有任何作用。美國和日本已經不存在城鄉差別，人們為什么還要繼續向大都市區流動呢？回答是：集聚經濟規律。
四、發展大城市群是我國城鎮化的方向
筆者所說的大城市群，是以特大城市或大城市為中心，在1.5萬平方公里左右的區域內集聚和建設多個不同類型的城市和小城鎮，容納2000萬到4000萬人口，并以2000公里左右的軌道交通(大部分是通勤鐵路)支撐大城市群的運行。2030年我國可能出現20個左右這樣的大城市群，新增人口的3億城鎮人口應因勢利導地安置在大城市群內的不同類型城鎮中，實現高水平的集聚經濟。
仇保興理事長在講話中談到英國的“新城規劃”和“有機疏散論”，實際上英國建設的新城是本文所說的大城市群。從二戰結束到1950年，工黨政府批準建設了13座新城，其中8座位于距倫敦市中心不到100公里的區域內。該區域內在1950年代的人口增長數量為80萬，相當于全英國人口凈增數量的三分之一。1946年到1980年英國陸續建設的30座新城都是在大城市周邊，英國沒有搞遍地開花的“就地城鎮化”。
英國的新城建設是由政府組織新城開發公司負責，而日本的多摩田園都市是由東急鐵路公司規劃設計并建設開發的，經過50多年該50平方公里的區域已經由2萬人發展為有60多萬人多摩田園都市。而英國建設的最大的新城，位于倫敦附近的米爾頓凱恩斯目前的人口只有23萬。英國的新城規劃和日本東京大都市區的多摩田園都市都源于霍華德的田園城市理想，日本鐵路公司同時負責物業開發的模式比英國更為成功。
世界上最典型的大城市群是東京大都市區，包括東京都及周邊的神奈川、千葉、埼玉三個縣，面積1.3萬平方公里，人口達3500萬，而東京都的核心區（23個特別行政區）的人口還不到900萬。該大都市區內有3個人口在100萬以上的城市（橫濱市、川崎市、埼玉市）；12個人口在100萬-30萬之間的中小城市，77個人口在30萬以下的小城鎮，這些城市幾乎都由通勤鐵路連接。軌道交通里程達2500公里，構成了由軌道交通支撐的東京大都市區，人們出行主要依靠軌道交通。在日本，東京的人均收入最高，但東京都的家庭小汽車平均保有量為0.5輛，而三大都市區以外地區的家庭小汽車平均保有量約為1.5輛。發展大城市群能夠集約高效地利用土地，最大程度地減少對私人汽車和石油的依賴。
五、北京新城建設失敗是行政區劃體制不合理的結果
仇保興理事長在講話中認為，北京的回龍觀等新城區里很少有就業崗位，大部分人早晨到主城區上班，晚上又涌回新城，造成巨大的鐘擺式交通流，因此這類新城是失敗的。實際上任何新城區都有一個發展過程，英國、日本建設的很多新城開始也是睡城。企業選址總要位于交通便利、人口密集的地方，這樣更能接近市場方便客戶，也便于選擇員工。因此大城市群內的城市人口達不到一定規模，就難以形成職住平衡，通勤客流不過是集聚經濟的副產品。在東京大都市區每天乘通勤鐵路從周邊城鎮到東京都上班的有250萬人。
北京新城建設失敗的原因在于，新城的區位選擇不合理，軌道交通里程太少，沒有建設通勤鐵路。而更深層次的原因則是目前的行政區劃、“分灶吃飯、自己養活自己”的財稅體制，以及不合理的城市規劃。北京的市區面積有1.6萬平方公里，但北京的北部和西部是山區，東部南部30公里外就是河北省地界，進行新城建設的空間極為有限。在現有行政區劃和財稅體制下，北京的新城建設只能安排在自己的行政管轄區域之內。把北京回龍觀、天通苑新區安排在城市北面，而就業集中在東南的CBD地區，通勤交通流要穿過市區；而河北的燕郊、廊坊由于行政區劃的分割，與北京沒有通勤鐵路的聯接，由此造成交通擁堵等多方面的問題。因此，進行新城建設、推進新型城鎮化要從深化改革理順體制機制入手。
（本文作者為北京交通大學經濟管理學院教授 ）
京公網安備 11010802025919
