問責上海外灘踩踏事件處理

　　一問

　　事發21天才公布調查結果并問責，是否太遲？

　　國務院原參事、多次擔任國務院特大事故調查組組長的國家應急管理專家閃淳昌，是“12·31”外灘陳毅廣場擁擠踩踏事件調查組所聘專家組成員。他說：“按照國務院302號令，即《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，對特大安全事故的調查，要求在事發60天內提出調查報告。后來頒布的國務院493號令要求也是60天內，如果需要還可以延長。這次調查時間總計20天，第二十一天公布，應該說是很快了。”

　　“調查緊鑼密鼓，”上海市安監局副局長花克勤介紹，調查組中全脫產38人，先后加盟工作的總計超過100人。這20天，據說他們都沒睡過囫圇覺。

　　“每天睡兩三個小時、吃不上飯是常事兒。畢竟傷亡如此慘重、社會如此關切，我們也急啊！大家都是全身心撲在調查上。”上海市政府辦公廳副主任、市應急辦主任熊新光解釋為什么在20天后才公布調查結果：“關鍵是必須找到確鑿證據，在強有力證據支撐下形成調查報告，并對相關人員問責。”

　　20天里，先后有51位政府工作人員心情沉重地走進上海宛平賓館會議室，接受調查組談話詢問。調查組還先后對受傷人員、值勤民警、市民游客、地鐵工作人員等96人調查走訪，努力還原事件發生經過，調取查看了外灘區域36個監控探頭、累計時長約70小時的視頻錄像。

　　據悉，調查組也征詢了國家有關部委意見，并和上海本市應急管理、公共安全管理、法律等方面專家進行分析論證。記者注意到，專家組成員還包括：國家行政學院應急培訓中心案例研究中心主任鐘開斌、中國法理學研究會副會長沈國明、中華全國律師協會副會長呂紅兵、靜安區“11·15”特大火災事故處置專項法律顧問王昊東等。

　　“所有的努力，就是盡可能還原當晚事件真相。”上海市監察局副局長王玉說。

　　二問

　　問責以黃浦區領導為主，更高級別領導沒有出現在問責名單上，問責是否到位？問責依據何在？

　　在問責名單上，有11位領導干部，包括黃浦區區委書記周偉、區長彭崧被撤職，也包括上海市公安局指揮部副主任陳昌俊等被行政記大過。而調查報告的原因分析，都集中于區級層面。為什么沒有更高層級的領導被追責？

　　上海市政府法制辦副主任劉平拿起一份《中華人民共和國突發事件應對法》，直接讀了第六十三條來回應：這一條明確了“地方各級人民政府和縣級以上各級人民政府有關部門違反本法規定，不履行法定職責的，由其上級行政機關或監察機關責令改正；有下列情形之一的，根據情節對直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分……”

　　劉平解釋說，依據這個法規，突發事件要處分的，就是“直接負責”的責任人。

　　根據調查，上海市政府同意暫停在外灘風景區舉辦新年倒計時活動，并就另擇地點舉辦的活動，“明確要求‘誰主辦、誰負責’，落實屬地管轄，切實把責任落到實處。”

　　依據《中華人民共和國突發事件應對法》《上海市實施〈中華人民共和國突發事件應對法〉辦法》《上海市外灘風景區綜合管理暫行規定》等法律法規和政府規章，綜合調查結果，調查組認定：黃浦區政府和相關部門對這起事件負有不可推卸的責任。

　　“我們監察機關參加調查，一是參與事件原因、性質等方面的認定，二是對事件涉及的調查對象違法違紀行為依法查處，三是對整個調查組的調查過程進行監察，看是不是符合法律法規規定。”王玉強調，“事件調查必須客觀、真實、負責任；對人的處理與責任認定，也要客觀、真實、負責任——必須于法有據。大家關心的處分問題，我們是嚴格按照《中國共產黨紀律處分條例》《行政機關公務員處分條例》來落實的。”

　　目前在問責名單上的領導干部，不少人在調查組約談之前，就主動遞交檢查，表達極度內疚與失職的痛苦。“他們也飽受心靈折磨，表示必須承擔責任，愿意接受組織上任何處分。”據調查組成員透露，一直到處分決定公布前一天，他們仍在做事件善后工作。

　　上海市有領導沉痛地說過：想一想那36條無辜的年輕生命，我們還有什么可推諉的，還有什么可委屈的呢！

　　三問

　　為何定性為“事件”而不是“事故”？二者在問責方面有什么重大區別？

　　調查報告指出，這是一起對群眾性活動預防準備不足、現場管理不力、應對處置不當而引發的擁擠踩踏并造成重大傷亡和嚴重后果的公共安全責任事件。

　　“事件”與“事故”，有本質區別嗎？

　　閃淳昌表示：“我們說，這是踩踏事件而不是生產安全事故，兩者確實有差別。首先，它不是一種生產經營活動；其次，它也不是有組織的大規模群眾性活動，所以把它列為公共安全責任事件。”

　　“事實上，事件和事故在處理上并無重大區別。對最終處理來講，關鍵是找法律依據。‘事故’，并不一定都要處理到人，如天災造成核泄漏就處理不到人。有的‘事件’，也得處理人，如公共安全事件。事件還是事故，和如何問責沒有直接關系。關鍵是看政府有沒有作為，是直接過錯還是間接責任。”劉平說。

　　閃淳昌認為，所謂事故，絕大部分是責任事故，是違反有關規章、法規、規程而導致的。而事件主要分四大類，事故災難類、自然災害類、公共衛生事件比如非典、社會安全事件包括群體性事件等。“‘事件’涵蓋的內容比‘事故’要廣，‘事件’可以包含‘事故’。”

　　劉平介紹，在法律依據上，安全生產事故只是事故災難類的一種，有特別規定的按規定做，沒有特別規定的事件，則適用于《中華人民共和國突發事件應對法》。

　　四問

　　對群眾自發聚集性活動而非政府組織的公眾活動，政府是否負有同樣的責任？

　　不能否認，上海有著組織大型活動的豐富經驗和管理能力。不論是世博會的一天百萬人流，還是外灘連續3年政府組織的跨年燈光秀，盡管人滿為患，仍井然有序。

　　這一次，上海顯然是“栽”在“群眾自發”上面。

　　正因為擔心安全會出問題，黃浦區政府于2014年11月13日向上海市政府請示，新年倒計時活動暫停在外灘風景區舉行，將另擇地點，活動現場觀眾將控制在3000人左右，主辦單位是黃浦區政府和上海廣播電視臺。

　　于是，政府每年在外灘緊繃的這根弦，突然就松懈下來。

　　“在風險管理上，這個叫做變更管理。”閃淳昌說，“我們在風險評估、風險管理、風險溝通上存在問題。”

　　系統性風險評估中有個原則：一旦堅持的某個恒定狀態被打破，風險等級就會陡然提高。“往年外灘都有高強度警力配備，今年突然撤空，這就是變更風險。從往年的數千警力到今年的不到700名警力，思想上麻痹大意了。”調查組相關負責人扼腕痛惜。

　　對于群眾自發組織活動導致安全悲劇的處理，“還真的沒有什么先例。”閃淳昌承認。

　　“此前如北京密云彩虹橋踩踏事件、陜西華山廟會踩踏事件等，都是政府組織的群眾性活動。像外灘傷亡這么嚴重的群眾自發性群體踩踏事件，確實還是第一例；而群眾自發聚集的安全事件處分如此嚴厲，這也是第一例。”閃淳昌說，“要說吸取教訓，就是我們國家這方面法律法規確有缺失，需要進一步改進完善。”

　　調查報告指出，這次事件暴露出上海市公共安全管理盲點，特別是對無主辦單位的大型群眾性活動安全風險評估不足，準備不充分，存在管理空白。“有組織的活動明確了誰主辦、誰組織、誰負責，責任條款非常清晰。在公共地點如上海外灘這一群眾性聚集場所，誰來具體負責？我們法律條款是不明確的。如果政府部門不能主動作為，就會出現公共安全薄弱點或者說軟肋。”閃淳昌坦陳。

　　劉平介紹，國務院第505號令《大型群眾性活動安全管理條例》“管了兩塊，有單位組織的要經過公安部門審批批準，有政府組織的不用審批，但安全措施要跟上。條例中就缺失了一塊，沒有組織的則沒有任何規范——這是國家層面上的立法盲區。既然不要審批，大家就都忽略了。”

　　“我們已向國務院建議，大型群眾性活動安全管理，沒有組織的也應該制定相應責任條款。上海市準備下一步開展相應工作，將我們講的安全責任體系進一步落實。首先就是要修改《大型群眾性活動安全管理條例》在上海市的實施辦法，即使沒有審批的，也要有危險性預判，補上這一課。”劉平表示。

　　調查報告還提示說，這起事件表明，“條塊分割、條線分割、各自為政”依然是城市運行管理亟須破解的難題。要結合這次教訓，抓緊組織修訂《上海市突發事件應急聯動處置暫行辦法》，進一步規范上海市應急聯動體制機制和響應程序，強調指揮協同，提升應急聯動處置效能。

　　五問

　　踩踏事件后上海取消或暫停部分人流密集的公共活動，是否有因噎廢食之嫌？

　　外灘踩踏事件發生后，上海經過安全評估，緊急取消或暫停了若干人流密集的公共活動，包括已舉行20年的豫園燈會、舉辦了13屆的上海新春農副產品大聯展等，不少市民悵然若失。

　　上海市旅游局回應說，新春安排的29項活動，只取消了5項，其余24項仍繼續舉辦。

　　一位不愿透露姓名的上海市政府工作人員認為，安全悲劇剛剛過去，可以理解這份謹慎小心。“再說，這也表明了一個城市悲劇過后應有的心態吧，誰家剛辦完白事，還有心情大操大辦、大紅大綠呢？”

　　“特大型城市的社會治理，本身就是一個非常難的課題，更別提中心城區。”黃浦區一位政府工作人員向記者形容，“在黃浦，倒掉棵樹都是新聞。這在其它地方是沒法想象的。吸取教訓，當然不是停辦活動這么簡單，關鍵是要不斷提升城市治理能力與水平。”

　　閃淳昌說，在整個城市安全管理上，中央提出一個總的要求，就是20個字：黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障。“從這次事件來看，四個方面都值得反思。地方黨委和政府不管怎樣都有不可推卸的責任，而社會如何協同，公眾在突發事件面前如何自救互救，很多都需要改進。”