上海城市更新的思考與探索

　　2014年，上海市第六次規劃土地會議提出了“規劃建設用地規模負增長”，“以土地利用方式轉變倒逼城市發展轉型”。城市更新被推到了前所未有的重要地位，需要我們深入思考、積極探索。

　　城市更新的背景和探索

　　上海新一輪城市總體規劃的編制以問題為導向：展望未來，上海將建設成為具有國際影響力的全球城市，城市的功能、環境、公共服務設施、交通網絡、城市基礎設施等必須以其為目標，進一步提升水平、標準和活力。面對現實，一是上海未來發展受到土地資源緊約束，要求規劃建設用地“負增長”，城市發展方式由外延式擴張向內涵式增長轉變。二是面向全球城市發展，中心城功能和環境等存在的若干問題急待解決：諸如功能的聚集度不高、活力不足，公共環境空間不適應發展需要，城市文脈和城市肌理受到嚴重沖擊，城市慢行交通系統不完善，自然生態系統消退等。上海城市發展的新形勢，決定了城市更新是上海未來發展轉向內涵增長的必然選擇。

　　近幾年，中心城徐匯、靜安、閘北三個區，針對本區未來發展需要解決的問題，分別進行了區域性研究評估，相繼得出了發展對策和更新重點。例如徐匯區針對北、中、南三片的不同情況，分別施策；靜安區則以公益性設施為先。三個區在某些建設項目上采取了相應的措施。例如徐匯區西亞賓館改造，結合酒店轉型為辦公，底層為市民提供了公共空間和地區緊缺的立體停車庫。閘北區結合上海火車站北廣場邊三個街坊的更新改造，增加公共綠地9000平方米、公共活動空間4000平方米、公共服務設施3000平方米，進一步完善了北廣場地區的綜合服務功能。靜安區東斯文里是優秀歷史建筑里弄，在地區改造時，保留保護優秀歷史建筑，不計入地區改造開發量。這三個區為更新發展對策的實施，還分別探索了保障機制。例如靜安區設立了城市更新投資基金，專項用于城市更新。徐匯風貌保護區更新與濱江地區開發試行開發權轉移。三個區的更新探索經驗，深化了我們對城市更新的認識，堅定了我們推進城市更新的信心和決心。

　　對城市更新的認識

　　城市更新是上海未來可持續發展的主要方式。總結三個區探索的經驗，借鑒國內外某些城市的成功實踐，對城市更新有了進一步的認識。

　　1、上海城市更新的目的是集約節約利用存量土地，提升城市功能，改善人居環境，激發城市活力，是對上海未來發展導向的積極回應。

　　2、城市更新必須堅持“以人為本、有機更新”。人是城市的主人，以人為本是城市更新的出發點和落腳點。城市經濟、社會發展，說到底是滿足市民的需求，城市更新要從適應人的全面發展需要出發看問題、找方向。以人為本就要強化公眾參與。以人為本就要注重公共要素的配置。有機更新要從實際情況和現實條件出發分類施策，各類物質要素的空間配置要符合其運行特點，適應人的行為需求，統籌謀劃，協調發展。

　　3、城市更新要重視前期區域評估。城市更新不是盲目的大拆大建，其規模有大有小，小到一項改建工程，大到地區性更新。無論大小，都應該從城市發展的整體出發分析其更新要求。通過區域評估，統籌城市發展與公眾意愿，明確地區功能優化，公共設施完善、歷史風貌保護、城市環境改善、基礎設施完善等目標、要求和實施對策，細化公共要素的配置，對現狀情況較差、民眾需求迫切、近期有條件更新的地區劃定為城市更新單元并制定實施計劃予以落實。區域評估是保障城市功能優化和城市更新有的放矢、有序推進的前提條件。

　　4、城市更新是一項社會性系統工程。城市更新涉及的各種物質要素面廣量大，有關利益主體眾多，不可能一蹴而就。推進城市更新，需要發揮政府、市場、社會各方面的作用：一是城市更新需要多方參與、共建共享。二是相關管理部門要協同配合。三是保障措施要到位，保障實施。例如政策保障、相關運作機制的構建、建設資金籌措、法制規范、運行組織管理等等。《上海市城市更新實施辦法》（以下簡稱《辦法》）已于2015年5月15日經市政府批準頒布施行，為依法推進城市更新奠定了基礎。目前正在制定《上海市城市更新規劃土地實施細則（試行）》以及相關標準、規程等配套文件。

　　需要重點關注的問題

　　《辦法》對適用范圍、工作原則、管理分工、管理制度、運作程序、技術要求、公眾參與、相關政策等分別作出規范性規定。在貫徹執行過程中，需要重點關注以下問題：

　　1、注重全面統籌，落實公共要素優先安排。公共要素包括：公共服務設施、歷史文化建筑保護、生態環境、慢行交通系統、公共開放空間、城市基礎設施、城市安全，以及完善城市功能的其他建設活動。

　　2、重視區域評估，優化有機更新建設方案。根據管理制度規定，區域評估劃定的城市更新單元及其公共要素配置要求和內容，需要通過實施計劃加以落實，實施計劃中的建設方案則是對各項物質要素的空間安排，其公共要素配置是否完善、空間布局是否合理，對提升城市品質至關重要，需要聽取有關方面意見，論證優化。

　　3、強化公眾參與。拓展眾籌共治有效途徑。堅持公眾參與是堅持以人為本的重要方面。城市更新要與城市治理相結合，與社會公眾利益息息相關，要正確處理城市發展與公眾意愿的關系，城市更新要問需于民、問計于民，區域評估、實施計劃、建設方案必須廣泛征求群眾意見，應該成為城市規劃建設工作的常態。

　　4、倡導多方共建，構建權益協調平衡機制。城市更新是一項多方參與、共建共享的社會性活動，必須協調各方權益訴求，構建權益協調平衡機制十分重要。

　　5、堅持創新發展，提高城市更新實施績效。在城市更新過程中會遇到難以預見的新情況、新問題；隨著社會經濟的發展，社會公眾對城市更新的需求也會相應提高。面向未來，城市更新需要以改革、創新應對挑戰，與時俱進。徐匯、靜安、閘北三個區的城市更新探索，就是一次改革、創新的探索。今后城市更新實踐，也需要堅持創新發展，不斷提高實施績效。

　　（作者系上海市規劃和國土資源管理局副局長、教授級高工。）