十三五:對建設(shè)中國特色國家公園體制的思考

　　《“十三五”建議》明確提出，要在“十三五”時期“整合設(shè)立一批國家公園”。國家公園體制的建立，意味著我國依托公共資源設(shè)立的大部分高等級景區(qū)將從“準公共產(chǎn)品”逐步過渡到“純公共產(chǎn)品”。從試點開始，循序推進，以點帶區(qū)，連區(qū)成片，合片成體，是中國國家公園體制創(chuàng)建的必由之路。

　　西方世界關(guān)于國家公園的思潮和理念傳入我國始于上世紀初，至今已有近百年的時間。從1931年中華民國南京政府計劃以太湖為基地，仿效日本創(chuàng)建國立公園的最初嘗試，到2013年11月《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“嚴格按照主體功能區(qū)定位推動發(fā)展，建立國家公園體制”的鄭重發(fā)聲，中國數(shù)十年間不斷探索著國家公園制度的落地實現(xiàn)。2015年1月，國家發(fā)改委等13部委聯(lián)合通過了《建立國家公園體制試點方案》，標志著我國國家公園體制創(chuàng)建進入實質(zhì)性推進階段。《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《“十三五”建議》）明確提出，要在“十三五”時期“整合設(shè)立一批國家公園”。與此同時，國內(nèi)學(xué)術(shù)界對于中國國家公園體制“怎么建”“誰來管”的問題亦已有了數(shù)十年的討論與爭論，成果豐碩。如今，在政府高層強力推動與社會各界熱切關(guān)注的雙輪驅(qū)動下，中國國家公園體制創(chuàng)建話題再次被推到風(fēng)口浪尖。一個全新的中國特色國家公園體制呼之欲出，成為“十三五”期間引人注目的改革焦點之一。

　　三個原則：從國際經(jīng)驗看國家公園體制創(chuàng)建

　　自美國于1872年建立第一個國家公園——黃石國家公園后，加拿大、歐洲、澳大利亞及亞洲等一些國家和地區(qū)先后仿效其做法建立了大量的國家公園。截至2014年，全世界已有超過150個國家建立了至少5000處符合世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）標準的國家公園。由此可見，創(chuàng)建國家公園體制已經(jīng)成為國際上對自然與文化遺產(chǎn)資源進行保護與利用的通行做法。縱覽國家公園開發(fā)的國際經(jīng)驗，概括而言，國家公園體制的建立有三大原則：以人為本、國家主導(dǎo)、因地制宜。

　　“以人為本”是國家公園最基本的原則和屬性。IUCN將國家公園定義為“提高精神、科學(xué)、教育、娛樂及參觀的基地，用于生態(tài)系統(tǒng)保護及娛樂活動的保護地”，其設(shè)立是為了“保護一部分有獨特自然文化價值的地區(qū)，排除更多的人為干擾，滿足當(dāng)代人欣賞、了解自然文化價值的需要，并且為子孫后代盡可能留下一份未被人為改變的遺產(chǎn)資源”。保障最廣大人民群眾的游憩權(quán)利，實現(xiàn)寶貴自然文化資源的永續(xù)利用，顯然是各國設(shè)立國家公園的主要目的。這一理念與《“十三五”建議》中關(guān)于“堅持人民主體地位”的表述不謀而合，即“人民是推動發(fā)展的根本力量，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益是發(fā)展的根本目的。”國家公園體制的建立，意味著我國依托公共資源設(shè)立的大部分高等級景區(qū)將從“準公共產(chǎn)品”逐步過渡到“純公共產(chǎn)品”，其飽受詬病的多頭管理體制與高額票價等頑疾將受到直接的挑戰(zhàn)。可以預(yù)見，中國國家公園體制創(chuàng)建不僅會使中國公民的旅游休閑權(quán)益得到極大增進，還將對中國的經(jīng)濟與社會發(fā)展產(chǎn)生深遠影響。

　　“國家主導(dǎo)”主要體現(xiàn)在國家公園統(tǒng)一的命名體系和管理體制之上。美國專門成立了從屬于內(nèi)政部的國家公園管理局來對國家公園管理體制進行監(jiān)管。在該體制中，實際上存有20種名稱不一的公園單位，如國家戰(zhàn)場、國家歷史公園、國家保留地等，同時配套有強力而完備的法律保障。這種國家主導(dǎo)下的統(tǒng)一管理主要有兩個好處：一方面帶來了品牌的集聚與放大效應(yīng)。如今，美國的國家公園真正成為了其國家形象的一部分，黃石、大峽谷等國家公園更成長為世界級的旅游目的地，在國際上享有盛譽；另一方面，國民游憩權(quán)得到國家的尊重與保障，輔以國家公園內(nèi)愛國主義教育體驗環(huán)節(jié)的設(shè)計，極大地增強了民眾的自豪感與歸屬感，同時也成為對外輸出本國文化的重要窗口。事實上，強化國家認同和文化自信本就是世界各國國家公園體制建設(shè)的主要目的之一，而這也成為了一個自然而普遍的結(jié)果。

　　國家公園制度雖然發(fā)端于美國，但在世界各國的學(xué)習(xí)與實踐中形成了不同的管理模式，這體現(xiàn)了國家公園的“因地制宜”原則。根據(jù)上海交大周武忠等的研究，目前共存在四類國家公園的管理模式：一、以美國為代表的中央政府管理模式。該模式以樹立國家認同為核心，將國家公園視為樹立國家自信和民族認同的重要載體，以強大的中央財力和完善的制度設(shè)計來保障公園體制的存在、運行與完善。二、以自然游憩娛樂為驅(qū)動的協(xié)作共治共管模式。該模式以英國為代表，中央政府多扮演協(xié)調(diào)的角色，調(diào)動多方利益相關(guān)者來對國家公園進行管理并實現(xiàn)利益的共享。三、以自然保護運動為發(fā)端的屬地自治管理模式。澳大利亞是此類模式的代表，與其行政體制和立法結(jié)構(gòu)相關(guān)。國家確立“保護自然”的總體原則，在不違背本原則的前提下，各州可發(fā)揮自主權(quán)力選擇國家公園的具體管理模式。四、以自然生態(tài)旅游為導(dǎo)向的可持續(xù)發(fā)展管理模式。本模式的代表國家有日本和芬蘭，在尊重自然屬性的前提下，側(cè)重于挖掘國家公園為公民游憩提供生態(tài)服務(wù)的價值。