中央深改組通過《建立國家公園體制總體方案》

　　日前，中央全面深化改革領導小組第37次會議審議通過《建立國家公園體制總體方案》。會議強調，建立國家公園體制，對相關自然保護地進行功能重組，理順管理體制，創新運營機制，健全法律保障，強化監督管理，構建以國家公園為代表的自然保護地體系。業內人士分析，形成國家公園體制總體方案后，我國第一個真正意義上的國家公園應很快能現身。

　　國家公園并不是一個新名詞。美國是這方面的先行者，1872年美國國會批準設立了美國、也是世界上最早的國家公園，即黃石國家公園。自黃石國家公園設立以來，全世界已有一百多個國家設立了上千處風情各異、規模不等的國家公園。當然，各國對于國家公園的定義未必一致，但是總體上都是指向自然保護區。

　　目前，我國已有12個省份試點9處國家公園，國家公園體制的建立進入總結推廣經驗的關鍵階段。關于推進國家公園體制建立的整體框架目前已經有了共識，包括頂層設計、明確管理主體、編制全國國家公園發展規劃、制定技術標準、啟動國家公園立法、研究投融資政策、明確建設程序、出臺規范性指導文件等。但要順利推進國家公園體制建設，應以試點過程中的深層次矛盾和問題為著力點，厘清國家公園的定位、國家公園與現行自然保護地的整合與協調，以及國家公園的保護與發展等三方面問題。

　　國家公園的定位

　　國家公園應該堅持什么樣的定位？中央深改組會議強調，要“堅持生態保護第一、國家代表性、全民公益性的國家公園理念”。我國現有公園體系包括國家、省、市縣、城市與街區五級，并涵蓋自然生態與環境、人居環境。其中，國家公園位于公園體系的“金字塔”頂端且引領整個公園體系，具有“國家代表性”，體現我國生態環境的獨特性、多樣性和全局性；國家公園的“公益性”主要體現在生態效益方面，其優良的生態產品能夠提供強大的生態環境服務功能，以滿足對應國家層級的需求，使全國人民都能夠感受到這種最普惠的民生福祉。

　　“國家代表性”和“全民公益性”表明了國家公園的公共產品特征，因此國家級自然保護區應確定為中央事權。然而，目前國家級及各級自然保護區主要由地方出錢、出力、出人來維持運行：一方面，造成自然保護區建設的成本地方承擔與效益的全國意義之間不對稱，使得一些地方對自然保護區的工作積極性下降；另一方面，自然保護區所屬地區或相對集中地區也往往是社會經濟水平相對落后的地區，地方財力有限。這一矛盾應當在國家公園體制中得到高度重視和有效解決。

　　以管理體制中基礎性的資金機制為例，應依據“劃定生態保護紅線、實行資源有償使用制度和生態補償制度”，對以國家公園功能為核心職能的主體功能區，建立系統匹配的國土空間開發保護制度，構建以中央級政府財政為主的籌資機制，完善這些區域的生態補償機制，以實現國家公園的資金機制創新，確保其公益性。國家級以下的其他類型的自然保護地，宜實行分級分類管理，主要界定為地方各級政府的事權，明確相關責任及其職能，做好中央財政與地方各級財政支持相結合、保護開發利益在各級地方合理分配的機制，充分調動地方積極性。除此之外，還需要打通其他投資渠道。參照美國國家公園的經驗，除了自身的經營收入之外，還有中央財政、慈善機構、企業贊助等重要投資渠道。

　　從試點情況來看，存在哪些不足

　　會議強調，要構建以國家公園為代表的自然保護地體系。這里就涉及國家公園與現行自然保護地的整合與協調問題。其中關鍵是，堅持山水林田湖草是一個生命共同體，基于國家公園厘清現行國家各類自然保護區的橫向聯系。

　　不得不承認，現有的部門分治和行政區劃分隔，很大程度上使完整的自然生態系統被人為分割，交叉重疊和碎片化現象明顯，影響了保護功能的發揮。且以往的自然保護地類型較多，大多是由地方申報、部門為主審批而建立，這種自下而上申報的做法使得一些重要自然生態系統由于某些地方積極性不高而未被納入保護。國家公園有多種類型，科學性和專業性較強，業務管理上與多部門有交集，任何一個部門都難以單獨完成管理目標。目前存在的既行使自然保護區監督權又直接實施部分自然保護區管理的現象，需要在國家公園體制建設中得以解決。

　　從國家公園體制試點情況來看，創新性尚顯不足。國家公園體制試點的目的就是要理順國家級自然保護區、國家級風景名勝區、國家森林公園、國家濕地公園、國家地質公園等各類保護地交叉重疊、多頭管理的碎片化問題，形成統一、規范、高效的管理體制和運行機制，形成可復制、可推廣的保護管理模式，為建立統一規范的中國特色國家公園體制提供經驗。目前我國已有三江源、神農架、武夷山、錢江源、南山、長城、香格里拉普達措、大熊貓和東北虎豹9個國家公園體制試點區，涉及青海、湖北、福建、浙江、湖南、北京、云南、四川、陜西、甘肅、吉林和黑龍江等12個省份。但是，其中絕大多數以各種方式掛牌“國家公園”的遺產地，仍然沿襲現有其他類遺產地管理體系的體制機制，有的地方不當經營現象比較嚴重，更多看重國家公園品牌的經濟效益，試點情況既不規范、也不公益，沒有能夠緩解和處理好保護、服務與經營之間的矛盾。

　　我們需要認識到，建立國家公園體制不單是建立一些國家公園實體，而是以整合建立國家公園為改革抓手，完善自然保護管理體制，從頂層設計入手解決這些問題，在突出公益性的前提下，進行統一、規范、公益的管理。為此，有必要對國家公園試點區內各類保護地的交叉重疊和碎片化區域進行清理規范和歸并整合，對現有各類保護地的管理機構進行整合，實現“一個牌子、一個管理機構”的管理模式，并積極探索跨行政區保護管理的有效途徑。國家公園宜作為自然資源產權獨立單元由國土部門登記，由資源管理部門實施管理，由綜合部門實施監督。

　　堅持適度開發與保護

　　在國家公園體制中，最核心的問題是如何處理好開發與保護之間的關系。

　　國家公園的開發一方面要與人口、經濟活動規模相匹配，另一方面要完成其自身的生態保育任務。國家公園的主體目標是保護自然生態系統的原真性和完整性，而非大搞旅游等開發活動。當然，大多數國家公園除了具備自然保護的主體功能外，同時兼有科學研究、游憩展示、環境教育和社區發展等輔助功能。由于國家公園大多數處于欠發達地區，發展需求較高，這就需要在發揮好保護主體功能的同時，適度開展資源非消耗性利用，非損傷性獲取利益，以發揮國家公園的多功能復合效益。然而務必牢記的是，國家公園的保護功能具有最高優先級，當其他功能的發揮影響到保護功能的實現時，就要服從、服務于“保護”這個根本目標。

　　與此同時，強調“保護第一”并非是要“絕對的保護”，更不是要打造“無人區”式的國家公園。在滿足國家公園生態效益的前提下，也不能把國家公園完全封閉起來。國家公園的核心區和生態保育區嚴格禁止人為活動；在不影響保護的前提下，可以考慮在可接受的范圍內拿出極小比例的面積作為游憩展示區，進行最低限度的必要設施建設，并通過規范的管理引導民眾進入，使民眾能夠感受自然之美，接受環境教育，培養愛國情懷，促進社區發展。總體而言，國家公園的建設，需要堅持適度開發與保護。

　　我國的國家公園體制起步于生態文明建設的新起點，目前已進入試點改革的攻堅階段。為此，需要直面矛盾和問題，妥善處理好以上提到的三方面問題，才能行穩致遠，促進具有中國特色國家公園體制建設的健康發展。