日前召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審議通過了《建立國家公園體制總體方案》(以下簡稱《方案》)，這標志著國家公園體制在9個省市試點基礎(chǔ)上，即將在全國范圍內(nèi)正式實施。
從2015年開始相繼選擇9個省市進行試點至今，一系列國家層面的綱領(lǐng)性文件在國家公園體制試點階段承擔(dān)起了相應(yīng)的政策指導(dǎo)作用，中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“建立國家公園體制”；2015年9月中共中央發(fā)布的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要“建立國家公園體制”。之后，國家發(fā)改委等部門聯(lián)合發(fā)布《建立國家公園體制試點方案》。2016年3月，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》中明確“建立國家公園體制，整合設(shè)立一批國家公園”。這次出臺的《方案》就是在繼承、落實以上文件要求、總結(jié)試點經(jīng)驗基礎(chǔ)上進一步完善提出的。
《方案》明確，國家公園要集中體現(xiàn)自然保護地的“國家隊”角色。從資源的性質(zhì)上看，必須作為國有公共資源，由此確立其基本職能是提供科研、科普等各類公共服務(wù)產(chǎn)品。《方案》的頒布由中央深改組研究通過，既說明這是國家在自然資源保護上的一項重大改革和制度設(shè)計，也標志著今后我國國家公園體制的設(shè)立和管理將確立國家層面的法規(guī)、審批和管理體系，從而更加集中和準確體現(xiàn)設(shè)立國家公園的宗旨。
建立國家公園的根本出發(fā)點是建立一種體制，系統(tǒng)保護具有國家代表意義的生態(tài)保護地，為此，《方案》突出強調(diào)“堅持生態(tài)保護第一”的原則。要深刻領(lǐng)會“山水林田湖草是一個生命共同體”，按照整體性、系統(tǒng)性的原則，對相關(guān)自然保護地進行保護和功能重組，構(gòu)建以國家公園為代表的全國性的自然保護地體系。保護優(yōu)先的原則對于更加謹慎、科學(xué)地處理好保護與利用的關(guān)系，比以往都更加具有剛性約束和挑戰(zhàn)性。保護為核心的要求對涉及國家公園的旅游資源利用方式、旅游者游覽方式將帶來直接的影響。在國家公園內(nèi)，有限的旅游設(shè)施必須嚴格服從生態(tài)保護的各項要求，對游客也會實施嚴格限定游覽范圍和方式的生態(tài)旅游模式。總之，旅游管理者、經(jīng)營者和消費者都面臨著對國家公園的全新認識和行為調(diào)整。
《方案》再次強調(diào)國家公園的公眾性、公益性要求，這是建立國家公園體系的核心價值體現(xiàn)。可以預(yù)見，未來國家公園的管理經(jīng)費將主要由各級財政支持，有利于逐步實現(xiàn)國家公園真正成為國家所有、全民共享，逐步走出把國家公園作為地方“搖錢樹”的本位主義做法，這將為實現(xiàn)旅游惠民、把旅游業(yè)建設(shè)成為人民更加滿意的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)提供更加有利的宏觀制度環(huán)境。可以期待，有朝一日，參照國家建設(shè)公益性文化事業(yè)帶來的全國各地博物館普遍免費的做法，國家公園內(nèi)除了必要的經(jīng)營性服務(wù)項目，其主體空間會逐步免費向公眾開放，成為開展修學(xué)教育和陶冶身心的樂土。公益性、共享性的國家公園價值取向所帶來的低門票準入和最終走向免票制度，將使現(xiàn)有的許多“潛在國家公園”景區(qū)門票面臨著降低票價乃至取消門票的挑戰(zhàn)，未雨綢繆，旅游發(fā)展盡早思考如何擺脫對門票經(jīng)濟甚至高票價支撐的長期依賴，這對旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展來說變得越來越緊迫。
《方案》希望通過實施國家公園體系，“理順管理體制，創(chuàng)新運營機制”，這可能是該項工作具體實施中難度最大和最具挑戰(zhàn)性的環(huán)節(jié)，也是事關(guān)國家公園體系建立和深化的焦點。《生態(tài)文明體制改革總體方案》涉及建立國家公園體制的內(nèi)容提出，改革各部門分頭設(shè)置自然保護區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、文化自然遺產(chǎn)、地質(zhì)公園、森林公園等的體制。也就是說，國家公園建立的目標之一是要逐步淡化各類重要自然保護地為部門與地方政府疊加管理的“條條塊塊”格局，使國家公園管理能夠更加超脫，逐步走出地方和部門本位主義的圈子，實現(xiàn)對核心自然保護地的國家統(tǒng)一管理。這是一項比較復(fù)雜、艱苦的政策法規(guī)、管理方式的整合和變革過程，可以預(yù)見這也必將是國家公園管理體制實施過程中的攻堅戰(zhàn)，對其進展我們可以拭目以待。
隨著《方案》的全面實施，國家公園將逐漸成為傳統(tǒng)名山大川類的核心景區(qū)實施資源和管理整合、推進體制改革的最新模式，這有利于整合空間范圍較大、類型多樣的核心景區(qū)，促進全域旅游在空間上的拓展。同時，國家公園作為新興的、響亮的旅游品牌，將在旅游目的地的塑造中發(fā)揮標桿性作用，將逐漸成為國內(nèi)外游客出游選擇的重要吸引物，由此也會帶來國家公園與傳統(tǒng)旅游目的地品牌之間的新型關(guān)系。
因此，逐步適應(yīng)國家公園制度實施進程可能對旅游發(fā)展格局帶來的新變化，在推進全域旅游發(fā)展中充分考慮國家公園因素，旅游行業(yè)對旅游資源保護與合理利用的理念、政策法規(guī)體系和工作手段都需要進行時俱進的調(diào)整，從而繼續(xù)發(fā)揮旅游業(yè)作為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的朝陽產(chǎn)業(yè)作用，在新時期國家經(jīng)濟社會發(fā)展的新舊動能轉(zhuǎn)換中發(fā)揮獨特作用。
（作者為中國社會科學(xué)院旅游研究中心特約研究員）