退耕還林助力造血式扶貧　從生態優先到扶貧優先

退耕還林，這項惠及全民的重大工程，在2014年重新啟動后，重心開始從重視生態效益轉移到重視經濟效益，尤其是在貧困地區貧困農戶的幫扶上。
退耕還林工程開始于1999年，曾被稱為迄今為止世界上最大的生態建設工程，讓不少地區收獲了青山綠水。
      2007年，退耕還林曾一度陷入了保護糧食安全的爭論中，為了確保十八億耕地紅線而被中止。峰回路轉，到2014年，陸續有省市（甘肅、內蒙古、貴州、四川、重慶等）向國務院提交重啟退耕還林的報告，退耕還林重新啟動。
     “和以往重視生態效應的方向有些不同，重啟之后，國家更關注退耕還林所帶來的經濟效益，尤其是對于扶貧領域的幫助。”中國人民大學財政金融學院教授岳希明在11月2日的《兼顧生態效益與經濟效益發揮財政作用促進退耕還林工程持續發展》報告（以下簡稱報告）發布會上指出，這項惠及全民的重大工程，在2014年重新啟動后，重心開始從重視生態效益轉移到重視經濟效益，尤其是貧困地區貧困農戶的幫扶上。
      此外，從2014年到現在已有4年時間。退耕還林對退耕地區農戶的收入、帶動就業等方面產生了積極的影響，促使農戶的傳統謀生方式發生改變。
從“生態優先”到“扶貧優先”
      岳希明說，退耕還林的初衷是生態涵養。這個思路源于1998年我國長江、松花江以及嫩江流域的特大洪水。為了涵養植被，預防水土流失，國家進而提出“封山植樹，退耕還林”。
      隨著退耕還林工程生態功能初見成效，以及近年來城鎮化、經濟轉型等項目的推進，退耕還林的經濟效應越來越得到關注，政策重心也隨之發生轉移，由“‘生態優先’轉變為‘扶貧優先’”。
      報告顯示，從政策來看《退耕還林條例》（國務院第367號令）和《國務院關于進一步完善退耕還林政策措施的若干意見》（國發[2002]10號）重點強調生態效應。到了2005年的《國務院辦公廳關于切實搞好“五個結合”進一步鞏固退耕還林成果的通知》逐漸將生態與經濟效應并重。2015年《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》（財農[2015]258號），則主要強調經濟效應。
      記者將“林業扶貧”輸入百度網頁，不少相關報道躍然而出。
      今年9月，《甘肅日報》曾刊登相關報道，稱：自新一輪退耕還林從2014年啟動以來，該省將退耕還林與扶貧開發緊密結合起來，將生態保護與經濟效益相結合。鼓勵貧困戶發展規模林果業，林下種植養殖等產業。
      今年7月，重慶市林業局局長在接受媒體采訪時表示，通過前一輪的退耕還林，不僅讓渝東北和渝東南經濟滯后地區得到補助，且陸續培育出忠縣柑橘、萬州檸檬、巫山脆紅李等經濟林木。讓退耕還林的農戶和林農嘗到甜頭。他同時稱，在新一輪的退耕還林中，該市在18個貧困區縣建起了近150萬畝的生態產業基地。在做好生態的同時，為當地貧困戶脫貧奠定了基礎。
      此外，還有貴州、廣西等地在退耕還林重啟后，也將林業扶貧作為一個主要方向。
      各省高度重視重啟退耕還林工程對于扶貧的作用，國家林業局局長張建龍在接受媒體采訪時曾說，首先，有的土地本身就不太適合耕種，即便是進行耕種，經濟效益也不大；其次，農民進城務工，使得一些田地撂荒多年。實施退耕還林，多種些經果林，既增加了森林覆蓋率，又對生態環境有很大的改善，因此老百姓喜歡，地方也積極。
      退耕還林還能有效識別貧困戶，岳希明對法治周末記者說，一般來說，需要退耕還林還草的地區是河流上游、25度以上的坡地或者環重點城市的周邊地區，往往這些地區同時也是貧困地區，相比較其他的補助、補償，退耕還林對扶貧地區的確認更準確。
      林業扶貧轉變經濟增長方式
      除卻生態效益，退耕還林還對退耕地區農戶的收入、就業等方面帶來變化。
      首先是退耕還林對于退耕農戶短期收入（對比參與退耕還林農戶和非退耕戶）增長效果明顯。報告數據顯示，相比非退耕戶在5年間人均收入增長幅度僅為191元，參與退耕的農戶每年收入平均能夠增長334元，效果較為可觀，也比較穩定。
      “另外，從長期收入增長（除去退耕補貼的增收）效果來看，退耕前3年增收結果并不顯著，第4年增收效果才開始顯現，”岳希明和多位與會專家都認為，這可能與農戶的收入結構發生轉變有關系。
      岳希明指出，因為種種原因，“前3年”退耕戶進城務工可能不太順利，或者是因為接受一定數量的宜林荒山荒地的種植任務，前幾年退耕戶都留在了當地。隨著時間的推移，種植任務完成了，一些退耕外出務工人員經過努力在城市站穩了腳跟，賺取的工資不僅能保障個人開支，甚至還能寄回一些補貼家用，改變了以往單純依靠農耕、補貼的狀況。
      “最初在政策設計上也是考慮到了時間的限制，就是為了能讓農戶的謀生方式發生轉變。”中國農業大學人文與發展學院教授靳樂山指出，經濟林補貼為5年，生態林補貼為8年，終究有一個時間限制。退耕還林工程的設計初衷就在于讓農戶最終收入來源不是靠補貼，而是轉到依靠非農收入，或者農業經營上來。隨著退耕還林政策的不斷落實、完善，也會伴有后續補貼政策。
      在深入探究退耕農戶就業去向的基礎上，岳希明指出，“省外國內”工資收入增長優勢明顯。本地參與退耕還林相關工作能使退耕農戶收入平均增加40元，而農民外出務工（因為退耕還林主要發生在中西部地區）去往東南沿海省份，工資收入水平提高最快。另外，經營收入方面，來自第二三產業的經營收入變化不大，主要來自于農戶更熟悉的農牧漁業生產。
      退耕還林存在的問題
      目前退耕還林的推進有難度。張建龍曾表示，最現實的問題在于行政方面的支出加大。相較過去，現在農民外出務工賺的錢遠高于補助，即便撂荒也不愿種林，積極性不高，因此退耕還林的土地較為零散。林業部門工作人員需要挨家挨戶地去統計，行政成本加大。
      在報告中，也指出退耕還林中現存的一些問題，首先是地方政府強制推行政策，忽視農戶的意愿。部分地區，推出多少、種什么完全由當地政府說了算，農民沒有選擇空間，單純為了完成任務領取退耕補貼，從而造成苗木浪費，政策效果欠佳。
      另外，退耕還林的出發點是針對著遏制水土流失、保護和改善生態環境，對于25度以上坡耕地實施退耕。但實施過程中，某些地區出現良田退耕的情況，更有甚者，為了方便檢查驗收，將退耕地選擇在靠近公路的土地。西南某些地區靠近公路的退耕戶比例超過70%。
      此外，岳希明還認為，補償款不到位或者延遲都對退耕還林扶貧效果有所影響。參照2016年的退耕還林還草補貼方式，現金補貼為每畝地1200元，退耕還草為每畝850元。種苗和造林補貼為：退耕還林每畝300元，還草150元。補貼發放方式為：退耕還林分3次發放，共5年發完（第1年800元、第3年300元、第5年400元）；退耕還草共3年發完（第1年發600元、第3年發400元）。“可見農戶各年間領取的退耕還林還草補貼金額并不穩定，甚至還面臨著被截留等情況。”
      “雖然退耕還林還面臨著不少困難，但卻是當前少有的一項一舉多得的政策措施。”
      報告提出建議，要重視退耕還林在環境治理以及農民增收、促進就業、緩解貧困問題等方面的成績，應當予以持續加強。
      此外，報告還建議，要嚴格踐行退耕還林相關政策法規，輔助以政策性的指導和建議，將扶貧開發作為重點，優先安排有勞動能力和勞動意愿的貧困農戶參與退耕。有針對性地加大技術培訓和就業指導等輔助措施的力度。改善農民工就業的市場環境，針對低收入群體，建議地方政府主動搭建跨省勞動力流動服務平臺，打擊勞動力市場城鄉戶籍歧視。