新型城鎮化視野中的PPP空間治理

　　PPP（Public Private Partnership）是基礎設施和公共服務領域的一種創新供給模式，通過政府和社會資本之間的長期合作，共同提供原本由政府負責的基礎設施和公共服務，實現利益共享、風險分擔和激勵兼容。PPP在中國有著長達三十多年的發展歷程，與中國的經濟快速增長和城鎮化建設密切關聯。中國特色社會主義進入新時代，發展不平衡不充分已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素。在新時代新變革下，PPP迎來了新機遇和新挑戰。一些經濟社會發展中亟待解決的突出問題，比如生態環境保護、脫貧攻堅、縮小城鄉區域發展和收入分配差距、彌補教育醫療養老等民生短板等，PPP都大有可為。PPP需要貫徹落實新發展理念，迎接新征程，作出新應對。

　　新時代新型城鎮化對PPP提出了新要求

　　城鎮化是現代化的必由之路，近年來我國城鎮化水平快速提高。過去五年我國城鎮化率年均提高1.2個百分點，在高速發展的同時，城鎮化質量也在不斷改進，城鎮基礎設施水平明顯提升。按照城市發展的納瑟姆曲線（S型曲線），我國城鎮化仍然有巨大的增長空間，尤其是以人為本的新型城鎮化，將對基礎設施和公共服務產生持續、多樣化且龐大的需求。

　　新時代新型城鎮化對PPP模式的影響和挑戰包括多個方面。一是農村轉移人口市民化引致的PPP需求增加。城鎮化的“三個1億人”任務以及全面放寬城市落戶條件，需要為轉移人口提供均等足量的基礎設施和公共服務，比如教育、醫療和保障房供給等，都可以通過PPP模式加快推進。二是部分城市人口收縮帶來的PPP需求差異。城市并不總是增長，部分城市在人口峰值過后迎來人口收縮是一個不可避免的趨勢。城市收縮和人口擴張并存的雙向流動新格局，導致不同城市對基礎設施的需求存在較大差異，要求不同區域的地方政府在采用PPP模式建設基礎設施和公共服務時，要根據當地人口趨勢合理推進。三是鄉村振興和城鄉融合發展等新任務推動PPP實施的變化。鄉村振興和城鄉融合發展都是十九大提出的未來一個時期的重點任務，也是傳統PPP應用較少但大有可為的領域。由于鄉村振興和城鄉融合發展涉及的PPP項目，比如農產品加工、農村休閑旅游養老、設施農業、鄉鎮學校和衛生以及公路供水電網物流等農村基礎設施，大部分屬于收益不強公益性強的項目，且位于財力較差的鄉村和欠發達地區，對目前強調PPP側重使用者付費項目的政策導向提出了挑戰。四是以城市群為主體協調發展的城鎮格局對PPP提出了更多需求。城市群內中心城市及周邊中小城市的公共交通主導的交通網絡體系建設、非核心功能及產業疏解等，為PPP模式的應用提供了巨大空間。五是城市從增量發展向存量發展，為PPP發展厘清了方向。2015年中央城市工作會議進一步強調，應堅持“限定容量、盤活存量、做優增量、提高質量”的城市發展方向。在城市發展從以新區為載體的增量發展轉向以更新改造為主的存量發展過程中，迫切需要通過PPP推進城市綠色低碳發展和城市治理現代化。

　　PPP發展呈現鮮明的空間差異特征

　　在新型城鎮化以及發展不平衡不充分的影響下，PPP的發展呈現出鮮明的空間差異特征，主要反映在區域差異和城鄉差異兩個方面。PPP的區域差異主要是東部沿海經濟發達地區與中西部經濟欠發達地區以及各個地區內部不同城市之間的差異，包括能力差異、驅動差異、項目差異以及政策執行差異等。能力差異是指各個地方政府對PPP模式與政策的正確認知、理解、執行和監管等方面能力的差異。驅動差異是指各個城市采用PPP模式的動機不同。項目差異主要是指各個地區的已落地PPP項目的差異。統計顯示，PPP項目差異存在階段性，比如2013年之前東部沿海地區的PPP項目多于中西部地區，2013 年之后則相反。政策執行差異是指各個城市在貫徹落實國家PPP政策上的差異，具體表現在制定地方實施細則、組建主管機構和推廣力度方面等。

　　PPP的城鄉差異主要是在城鄉基礎設施和公共服務方面，PPP項目、涉及領域和特征等方面的差異。城鄉PPP項目的差異主要是數量和投資額差距懸殊。從財政部PPP項目庫可以看出，目前的PPP項目集中于城鎮基礎設施和公共服務領域，鄉村PPP項目較少，存在“PPP只進城不下鄉”的現象。城鄉PPP涉及的領域差異指的是鄉村PPP側重于與“三農”密切相關的農村供水、污水和垃圾處理、田園綜合體、休閑農業和鄉村旅游等領域，城市則有很多軌道交通、海綿城市、綜合管廊、大型市政工程等領域的PPP項目。城鄉PPP的特征差異體現在，相比城市，鄉村PPP一般具有規模小、分布散、收益低、當地財力弱、社會資本參與積極性不高等特征，需要政府通過打包、增信、政策鼓勵等多種手段予以扶持。

　　構建PPP空間治理機制

　　忽視PPP區域差異會導致國家在制定和執行PPP政策時缺乏政策彈性，抑制地方政府的主動性和創新性。PPP的空間差異格局受到宏觀環境、地方稟賦、發展基礎、城鎮化需求、官員能力等諸多因素的綜合影響，有著復雜多變和多尺度的演化過程和階段格局，需要開展多學科、多角度、立體化的研究，構建PPP空間治理機制。

　　PPP是一種創新治理模式，但PPP本身也需要治理。空間同樣可以是對象，也可以是工具，空間具有異質性和關聯性特征，對PPP有著重要影響。PPP的空間治理是對象和手段的統一。PPP的空間治理不同于地理學的空間治理。PPP的空間治理是從PPP的空間屬性出發，立足發展不平衡不充分的現狀制約，在識別和分析PPP項目的時空演化、分布格局和政策變遷的基礎上，借鑒地理學“主體—過程—格局—機理—響應”的研究范式，探索構建PPP“主體—動因—過程—格局—調控”的空間治理框架。PPP空間治理是在正視和分析PPP空間差異的基礎上，通過治理模式和空間政策進行調控，從而對PPP空間格局進行優化，縮小空間差異，促進區域協調發展。

　　PPP“主體—動因—過程—格局—調控”的空間治理框架包括：（1）明確PPP的參與主體包括政府、國有企業、民營企業和外資企業等，以及不同階段主體資格、權責、地位的差異特征、演化過程和動態博弈；（2）不同區域不同階段PPP驅動因素的演變過程及測度；（3）PPP的發展階段、特征及影響因素的識別；（4）PPP項目的空間分布格局及影響因素分析；（5）基于全生命期的PPP的空間調控與優化機制構建，尤其是判斷城市是否適合采用PPP模式的城市PPP適宜性評價和衡量地方政府PPP模式管控水平的治理能力評價。

　　從20世紀80年代至今，新公共管理運動引領的治理改革浪潮方興未艾， PPP模式是新公共管理影響下的一種創新模式。結合我國新時代新型城鎮化的需求，PPP在中國具有更豐富的內涵和更美好的前景。PPP在實踐中暴露的一系列問題，可以通過構建和優化治理機制予以解決。PPP的空間治理在理論上豐富了PPP治理體系，實踐中有助于改善基礎設施和公共服務的區域發展不平衡不充分狀況，具有重要的現實意義。

　　（本文系國家自然科學基金重點項目“新型城鎮化進程中的項目治理研究”（71734001）階段性成果）

　　（作者單位：北京大學經濟學院）