特大城市的人口調控：東京經驗及其啟發

　　導讀：

　　特大城市是城鎮化的客觀必然。盡管特大城市容易滋生大城市病，但是如果規劃和管控得好，特大城市不僅可享受更高的城鎮化質量，而且可以容納更多的人口。特大城鎮化的本質是人口的調控和人口再分布。因此從特大城市入手更容易發現人口調控的內在規律。在世界上眾多特大城市中，東京的特大城鎮化戰略無疑是目前世界比較具有代表性、較為成功的特大城鎮化案例。

　　國家新型城鎮化規劃(2014－2020年)明確指出我國“部分特大城市主城區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”以及“城市病”問題日益突出的現實難題，提出要“嚴格控制城區人口500萬以上的特大城市人口規模”的政策目標。如何做到既合理調控人口規模，又保持經濟和社會快速發展，已經成為當前特大城市人口調控的突出難題。本文試圖深入剖析日本東京特大城市人口調控的典型個案，來發現特大城市人口的調控基本規律及其政策啟示。

　　特大城鎮化是城鎮化的客觀必然

　　城鎮化理論認為，城鎮化是伴隨著工業化的推進而帶來的農業人口向工業人口快速轉移和農村人口向城市人口迅速集聚的過程。在城鎮化早期，人口往一個點快速聚集，不過隨著城鎮化的不斷深入，當城市人口占總人口的比重經達到或超過了某個數值(通常認為是70%)時，城市人口開始出現向郊區分散集聚而形成以中心城市為核心的城市群(帶)，這個時候人口不再向城市的一個點集聚，而是向一群相互緊密聯系的城市帶集聚。因此，城鎮化是一個由單點聚集到多點環聚的過程。在這個過程中城市類似“攤大餅”的模式人口規模越來越大，最終形成一個超級都市群。以美國為代表的西方發達國家的城鎮化過程便是這種由“高密度集中”到“分散性集中”的演進路徑。

　　經濟學的集聚經濟效益和分散發展理論較好地解釋了特大城鎮化的客觀必然。聚集經濟效益理論認為，城鎮化本質就是經濟活動的聚集，通過聚集效應來獲得聚集效益。聚集效應的推動使人口不斷向城市集中，使城市的中心優勢進一步體現。而且隨著城鎮化的逐步深入，當城鎮化達到一定程度并成為區域發展的“增長極”，這時候形成所謂的大城市。由于大城市具有大規模、高密度、多樣化人口，多元化文化及異質性、流動性等特征，從而形成更大的吸引力和集聚經濟效益。在城市發展過程中，只要集聚經濟效益大于增長成本，即凈效益大于零，在市場經濟條件下城市規模的擴大就是必然的，也是有益的。不過，當集聚經濟凈效益減小到零，這時的人口規模即為經濟最大人口規模，如果人口繼續增長，城市集聚就會出現不經濟，這時市場經濟就將調節人口向郊區擴散。這個時候，城鎮化進入高級階段，即中心城人口向郊區人口遷移，形成中心城的衛星城。這個階段城鎮化由單一中心城市變為多中心的組團或城鎮群所組成，城市的發展區域空間得到更大擴張，由此形成一個超大的城市群(都市圈)，可以看出，市場經濟有使城市規模過大的傾向。

　　城市人口規模增長不僅可以創造更大的集聚經濟效益，而且也有利于碳減排，全球來看，很多國家都在實施大城鎮化戰略，特大城市的數量和人口容量日益增加。聯合國的統計數據顯示，全球100萬人口以上的大城市群由1950年的75個(總人口1.7億人，占全球城市總人口的24%)上升到2010年的449個(總人口約14億，占全球城市人口的39%)，其中，100萬到500萬的特大城市群由69個上升到388個，500萬到1000萬之間的特大城市群由4個上升到38個，1000萬以上的巨型城市由2個上升到23個。預計未來全球人口特大城鎮化進一步加劇。根據聯合國人口司的預測，到2025 年，全球100萬以上的特大城市群有668個，總人口約22億，占全球城市人口的47%，將近一半人口居住在大城市，其中100萬到500萬的特大城市群有572個，總人口達11億，占全球城市總人口的24%；500萬到1000萬之間的特大城市群僅有59個，總人口達4億人，占全球城市總人口的9%；而1000萬以上的巨型城市有37個，總人口將有6億人，占全球城市總人口的14%。

　　東京的特大城鎮化進程及其特征

　　東京特大城鎮化進程

　　從人口規模演變來看，東京城市人口規模的變化大致分為五個階段；一是1872－1920年的人口穩定增長階段。明治維新后，東京人口快速增長。1876年東京人口總數已經突破100萬，此后穩步增長，大約到1901年突破200萬，到1920年近370萬人口，從1876年到1920年年人口增長率平均3.2%。二是1921－1940年的人口快速增長階段。1920年后，東京人口快速增長，1924年人口達到419萬，1928年人口達到510萬，1934年達到618萬，1939年突破700萬，平均每4－6年增加100萬人口，1921年到1940的20年間平均增長速度為3.5%。三是1941－1945年的人口急劇減少階段。“二戰”爆發后，東京人口開始下降，到1945年東京人口總數僅348.8萬人，與1940年相比減少了近一半。1941－1945年間人口年均下降10.6%。四是1946－1970年戰后恢復與人口快速增長階段。20世紀50年代，日本經濟逐步恢復與騰飛，東京的城市人口增長迎來第二個快速高峰，尤其是前16年，基本上是每隔2－3年增加100萬人口。到1962東京人口突破1000萬，從1946－1962年年均增長率達6.6%。即使是1946到1970年，年增加率也達到5%，到1970年，東京的人口總數達到1140萬人。五是1970年至今的人口規模趨于穩定階段。20世紀70年代以后的很長一段時間里東京人口規模維持在1100萬人左右，甚至多次人口總量出現短暫下降。直到2000年，東京人口才突破1200萬，而10年后的2010年才進入1300萬人口。從1971年到2011年的40年間，東京的人口增長率僅有0.4%。這個時期，東京進入人口規模相對穩定階段。