楊保軍：樹立城市規(guī)劃建設(shè)的底線思維

　　城鎮(zhèn)建設(shè)水平不僅關(guān)系居民生活質(zhì)量，而且也是城市生命力所在。當(dāng)前，中國(guó)最高決策層對(duì)城市規(guī)劃建設(shè)工作的重視程度前所未有。

　　中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理張高麗12月15日至16日在杭州主持召開了全國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)工作座談會(huì)。會(huì)議主要內(nèi)容是認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市規(guī)劃建設(shè)的一系列重要指示，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，扎實(shí)做好工作，努力把城市規(guī)劃建設(shè)提高到一個(gè)新的水平。12月19日，全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議在京召開，其中，加強(qiáng)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)工作和治理違法建設(shè)成為住建部2015年的重點(diǎn)工作。

　　“目前中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)已邁向新常態(tài)的發(fā)展階段，從歷史維度來看，中國(guó)城市怎么規(guī)劃建設(shè)也走到了一個(gè)十字路口。從我參加全國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)工作座談會(huì)的感受來講，中國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)要實(shí)現(xiàn)的核心轉(zhuǎn)變就是由量到質(zhì)、由物到人，由偏重經(jīng)濟(jì)到注重環(huán)境、文化等多種因素的可持續(xù)發(fā)展。”12月17日上午，中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)楊保軍的“城市規(guī)劃與城市特色”主題演講，在住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部系統(tǒng)培訓(xùn)大會(huì)上引起較大反響；12月18日上午，《中國(guó)建設(shè)報(bào)·中國(guó)住房》記者就此獨(dú)家專訪楊保軍。他表示，無論是地方政府還是房地產(chǎn)開發(fā)商都必須適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，對(duì)城市規(guī)劃必須要有底線思維。

　　城市不能貪大求高

　　“很多城市都是求大比高，其實(shí)城市規(guī)模擴(kuò)張的階段已經(jīng)過去了。”楊保軍告訴記者，城市規(guī)劃和建設(shè)應(yīng)該求精、求好、求美，但是直到現(xiàn)在還有很多城市主管者還是把規(guī)模大、建筑高作為城市的榮耀。目前，中國(guó)城市的新城開發(fā)已經(jīng)成為政績(jī)工程的集中展示區(qū)。這些工程超出了城市的實(shí)際需求和財(cái)政能力，造成公共資源和土地的嚴(yán)重浪費(fèi)，也往往成為滋生腐敗犯罪的溫床。“說到底，就是城市發(fā)展建設(shè)管理的指導(dǎo)思想需要轉(zhuǎn)變，要提高決策機(jī)制的科學(xué)性和民主性。”

　　十八屆四中全會(huì)就依法決策提出了完整的程序要求，即把公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學(xué)、程序正當(dāng)、過程公開、責(zé)任明確。

　　對(duì)此，楊保軍認(rèn)為，根據(jù)目前中國(guó)國(guó)情，政府擁有強(qiáng)勁的資源配置能力和動(dòng)員能力，因此市長(zhǎng)不參與城市規(guī)劃決策是不現(xiàn)實(shí)的，但領(lǐng)導(dǎo)參與決策就容易變成長(zhǎng)官意志。“各方需要形成一種合力和制約關(guān)系，領(lǐng)導(dǎo)也需要知道自己的角色，市長(zhǎng)的意志不能代替專家意見。重大決策應(yīng)該設(shè)立評(píng)審委員會(huì)制度，主要領(lǐng)導(dǎo)可以跟各方代表一起討論，最后通過投票制的方式進(jìn)行表決，市長(zhǎng)也只有自己的一票。”據(jù)楊保軍介紹，從不少城市的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，通過民主決策的城市規(guī)劃方案即使不是最為完善的，但也能夠?qū)⒆钤愀獾姆桨概懦谕猓畲笙薅鹊亟档鸵?guī)劃失誤造成的浪費(fèi)。

　　楊保軍特別強(qiáng)調(diào)了城市規(guī)劃要有底線思維。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，要逐漸積累出一整套城市規(guī)劃的負(fù)面清單，即鼓勵(lì)什么、倡導(dǎo)什么、反對(duì)什么、禁止什么，特別是山水資源、人文歷史風(fēng)貌建筑，無論今后城市怎么發(fā)展，這些寶貴的城市資源都像底線一樣不能觸碰。

　　事實(shí)上，城市特別是社區(qū)營(yíng)建離不開社會(huì)公眾的共同參與。在日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，社區(qū)營(yíng)建必須傾聽當(dāng)?shù)鼐用竦恼鎸?shí)意見和需求，政府所做的就是在一定條件下為居民提供更為多樣的選擇方案，而不是讓居民被動(dòng)接受。因此，在新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，增加公眾參與城市規(guī)劃的比例，提高市民的話語(yǔ)權(quán)無疑能夠使規(guī)劃更接地氣。

　　靠制度留住鄉(xiāng)愁

　　“看得見山，望得見水，留得住鄉(xiāng)愁”是一句充滿詩(shī)意的表述，然而如何將鄉(xiāng)愁留住卻需要用制度落實(shí)。“我們建議所有的城市應(yīng)該開展一項(xiàng)工作，對(duì)當(dāng)?shù)氐奶厣Y源進(jìn)行摸底建檔，所謂特色資源指的是跟城市記憶、歷史、文化相關(guān)聯(lián)的元素，可以是一條街、一棵樹、一道景、一座橋，也可以是一個(gè)地名。”楊保軍認(rèn)為只有對(duì)鄉(xiāng)愁進(jìn)行定量分析才能把承載當(dāng)?shù)厝擞洃浐碗y以割舍的東西留住并且一代一代傳下去。

　　在上海，曾經(jīng)發(fā)生過因調(diào)整公交線路而引發(fā)市民反對(duì)得以保留的故事。據(jù)了解，這條已運(yùn)營(yíng)了將近60年的55路老公交線路，見證了新上海公交事業(yè)的發(fā)展史，在幾代老上海人中留下了寶貴記憶，因此市民在得知這條線路要被撤銷的消息后紛紛建議保留，最終55路至今依然行駛在上海的馬路上。

　　當(dāng)人們?cè)谙敕皆O(shè)法留住鄉(xiāng)愁的時(shí)候，不少最能代表城市精神的文化地標(biāo)建筑、景觀卻正在面臨被一步步蠶食的生存危機(jī)。日前，江南三大名樓之一的滕王閣附近將建29層高樓的消息引發(fā)了社會(huì)的強(qiáng)烈關(guān)注。據(jù)悉，滕王閣南面的地塊規(guī)劃調(diào)整公示顯示，B02地塊容積率暴增了9倍，從原本的0.51提高到4.85，如果一旦建成，已經(jīng)被層層高樓包圍的千年名樓，將徹底變成鋼筋水泥中的“盆景”。

　　“這種做法顯然暴露了當(dāng)?shù)爻鞘性O(shè)計(jì)的缺失，城市設(shè)計(jì)是關(guān)注整體的，單個(gè)的建筑是解決不了這個(gè)問題的。因此城市設(shè)計(jì)必須要研究建筑與建筑之間的主從關(guān)系。滕王閣作為歷史勝跡，那么它在一定的區(qū)域范圍當(dāng)中就是主角，其他建筑不能反客為主，否則就徹底顛覆了城市原有的歷史風(fēng)貌和建筑特色。”楊保軍認(rèn)為，國(guó)家需要從法律角度提高城市設(shè)計(jì)的地位和剛性原則。

　　12月19日，陳政高部長(zhǎng)在全國(guó)住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會(huì)議上指出，要加強(qiáng)城市設(shè)計(jì)工作，制定城市設(shè)計(jì)技術(shù)導(dǎo)則，從城市整體層面到重點(diǎn)區(qū)域和地段，都要進(jìn)行城市設(shè)計(jì)，建筑設(shè)計(jì)和項(xiàng)目審批都必須符合城市設(shè)計(jì)要求。同時(shí)，要從維護(hù)城市規(guī)劃?rùn)?quán)威性、拓展發(fā)展空間、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、塑造城市風(fēng)貌的高度，認(rèn)識(shí)違法建設(shè)的影響和危害，下決心、下功夫清除和防治違法建設(shè)。

　　在楊保軍看來，首都的規(guī)劃和建筑自古以來都是全國(guó)城市的風(fēng)向標(biāo)，因此北京的歷史風(fēng)貌建筑如何保護(hù)對(duì)全國(guó)都有示范作用。“過去很長(zhǎng)一段時(shí)間，北京在歷史風(fēng)貌建筑保護(hù)方面并沒有給全國(guó)帶好頭，所以其他城市也就有恃無恐。如果能夠像‘打老虎’一樣選取對(duì)北京傳統(tǒng)城市風(fēng)貌破壞最為突出的建筑進(jìn)行清除，就能起到四兩撥千斤的作用，其他城市也就不敢再挑戰(zhàn)城市規(guī)劃的權(quán)威了。”