“構建國土空間開發保護制度，完善主體功能區配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系。”這是以習近平同志為核心的黨中央站在中華民族永續發展的高度提出的戰略舉措，對美麗中國建設具有十分重要的意義。這也意味著，我國的自然保護地體系將從目前的以自然保護區為主體，轉變為今后的以國家公園為主體。

        自然保護地　保護自然生態系統的通行做法

        建立保護地是世界各國保護自然的通行做法。世界自然保護聯盟（IUCN）對保護地有明確的定義：它是一個明確界定的地理空間，通過法律或其他有效方式獲得認可、得到承諾和進行管理，以實現對自然及其所擁有的生態系統服務和文化價值的長期保護。設立自然保護地是為了維持自然生態系統的正常運作，為物種生存提供庇護所，具有保存物種和遺傳多樣性，保持特殊自然和文化特征，科學研究，提供教育、旅游和娛樂機會，持續利用自然生態系統內的資源等多重目的。

        1864年，美國的約瑟米蒂谷被列入受保護的地區，成為世界上首個現代自然保護地，此后，各種自然保護地在全球相繼建立起來。根據IUCN世界自然保護地數據庫的統計，全球已經設立包括自然保護區、國家公園在內的約22萬個自然保護地，其中陸地類型的就超過20萬個，覆蓋了全球陸地面積的12%。

        自1956年在廣東設立鼎湖山自然保護區以來，我國建立了以自然保護區為主體的眾多自然保護地，還包括森林公園、濕地公園、風景名勝區、水源保護區等不同類型，面積約占陸地國土面積的18%，超過世界平均水平。

        單個、零散的自然保護地難以滿足全面生態需求，為了更有效地實現生態目標，需要在不同空間尺度和保護層級上形成網絡，確保在具有代表性和生態活力的自然保護地體系內，重要的生態系統、棲息地、物種和景觀得到全面保護。可見，建立自然保護地體系有利于從宏觀和全面的尺度維護景觀、棲息地及其包含的物種和生態系統的多樣性，確保受保護對象的完整性和價值得到長久維持，為區域保護戰略作出貢獻。

        國家公園　優化自然保護地體系的必然選擇

        自然保護地類型多、名稱不一，為了便于交流和管理，IUCN把自然保護地分為VI類，包括完全禁止人為活動的嚴格自然保護區，保護大范圍的自然生態系統和大尺度的生態過程的國家公園等。

        嚴格自然保護區屬于Ⅰ類，是指極少受到人為干擾的完整生態系統和原始生態過程。國際上把國家公園作為Ⅱ類自然保護地。這類自然保護地擁有具備國家象征意義和民族自豪感的生物、環境特征或自然美景、文化特征，要求把自然保護放在首位，在嚴格保護的前提下有限制地利用。

        有人認為，我國的自然保護區屬于Ⅰ類嚴格自然保護區，而國家公園屬于Ⅱ類保護地，事實并非完全如此。在我國，除了高海拔的無人區外，現有的自然保護區內很難找到完全沒有人類活動的區域，因此不能等同于概念上的嚴格自然保護區。同樣，我國的國家公園基本上是從現有自然保護地中整合建立。根據《建立國家公園體制總體方案》（以下簡稱《總體方案》），我國建立國家公園的目的是保護自然生態系統的原真性、完整性，突出自然生態系統的嚴格、整體和系統保護，把最應保護的地方保護起來，給子孫后代留下珍貴的自然遺產。可見，國家公園屬于全國主體功能區規劃中的禁止開發區域，是對自然保護的強化，不應理解為是把Ⅰ類嚴格自然保護區下降為Ⅱ類保護地來管理。

        眾多自然保護地在保護生物多樣性、維護國家生態安全等方面發揮了不可替代的作用，但它們大多由職能部門主導、地方自下而上申報建立，并未經過科學、系統的整體規劃，因而完整性、聯通性和有效性不夠，一度出現空間分割、生態系統破碎、孤島化現象，管理上存在交叉重疊、保護空缺的情況，極大影響了生態系統服務功能的充分發揮。為解決以上問題，需要改革分頭、分類設置自然保護地的體制，并對保護和管理效能進行評估，研究出科學的分類標準，優化現有自然保護地的結構，理清各類自然保護地的關系，確立具有中國特色的自然保護地體系框架。構建以國家公園為主體的自然保護地體系，意味著許多符合條件的自然保護區將被納入國家公園來管理。

        主管部門　牽動整項改革任務的“牛鼻子”

        建立以國家公園為主體的自然保護地體系是一項復雜的改革任務，是對原有職能和利益的重大調整。除了利益相關方在改革進程中需要強化“四個意識”外，盡快成立國家公園主管部門乃是當務之急，這是牽動整項改革任務的“牛鼻子”。

    《總體方案》確立了建立統一事權、分級管理體制的方針，具體包括：整合相關自然保護地管理職能，結合生態環境保護管理、自然資源資產管理、自然資源監管體制改革，由一個部門統一行使國家公園自然保護地管理職責；國家公園內的全民所有自然資源資產所有權，由中央政府直接行使或省級政府代理行使，待條件成熟時，全部實現中央直管；合理劃分中央和地方事權，構建主體明確、責任清晰、相互配合的國家公園中央和地方協同管理機制；嚴格管控規劃建設活動，除不損害生態系統的原住民生產生活設施改造和自然觀光、科研、教育、旅游外，禁止其他開發建設性活動等。

        為此，有以下幾個問題需要注意：

        其一，盡快編制全國自然保護地體系規劃和國家公園總體發展規劃，合理確定國家公園空間布局，自上而下地根據保護需要有計劃、有步驟地推進工作，切忌一哄而上。

        其二，在明確國家公園與其他類型自然保護地關系的基礎上，研究制定有關國家公園的法律法規，明確國家公園的功能定位、保護目標、管理原則和管理主體。與此同時，研究制定國家公園特許經營等配套法規，做好現行法律法規的銜接修訂工作。

        其三，國家公園的劃定范圍要合理適度，既要保證完整的生態過程，又要因地制宜。盡量避免將非國有土地劃入國家公園范圍，確實因為生態保護需要而必須納入的部分，應盡可能解決土地權屬問題，避免因為社區居民在不知情的情況下被納入國家公園，為今后的管理和執法留下隱患。

        其四，盡快制定國家公園的整體規劃、功能分區、基礎設施建設、社區協調、生態保護補償、訪客管理等相關標準規范和自然資源調查評估、巡護管理、生物多樣性監測等技術規程，確保國家公園的建設和運營質量。

        其五，不能忽視國家公園以外的各類自然保護地的建設，尤其是各級自然保護區，仍然是重要的保護對象，必須強化保護和管理。

         建立新的自然保護地體系是一項復雜的系統工程，需要擁有自我改革的決心和魄力，以及功成不必在我的精神境界。我們要認真學習貫徹黨的十九大精神，深刻認識建立國家公園體制的重要意義，把思想認識和行動統一到黨中央、國務院的重要決策部署上來，按照《總體方案》的要求，細化任務分工，密切協調配合，形成改革合力，扎實推進建設。