王誠代表：做好城市地下空間大文章

       隨著我國城市化進程不斷加快、人口急劇增長、土地資源日漸匱乏，城市發(fā)展面臨著巨大的空間壓力，地下空間的開發(fā)利用已成為當(dāng)務(wù)之急。

　　“地下空間平時常在人們的視線之外，許多人對其認識不足，重視不夠。其實，地下空間和我們的生活密切相關(guān)。如小區(qū)內(nèi)的地下車庫，開發(fā)商、物業(yè)、業(yè)主為其權(quán)屬發(fā)生糾紛的新聞時常見諸報端，如不妥善解決，將可能產(chǎn)生大量社會問題。”全國人大代表、安徽省蚌埠市市長王誠在接受《中國建設(shè)報》記者專訪時坦言。

　　2016年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《城市地下空間開發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》，要求各地科學(xué)合理地推進城市地下空間開發(fā)利用，大力提高城市空間資源利用效率，充分發(fā)揮城市地下空間綜合效益，切實提高行政管理效能，提高城市地下空間規(guī)劃建設(shè)管理水平，促進城市持續(xù)健康發(fā)展。力爭到2020年，初步建立較為完善的城市地下空間規(guī)劃建設(shè)管理體系。

　　在此背景下，全國各地都在探索地下空間的利用管理及不動產(chǎn)登記問題，有的城市出臺了相關(guān)的地方性規(guī)章或文件，但在國家層面始終缺少統(tǒng)一性、規(guī)范性法律法規(guī)或政策。各地普遍存在城市地下空間利用管理缺位、建設(shè)資金短缺、產(chǎn)權(quán)歸屬不清等問題。

　　王誠說，城市地下空間的科學(xué)利用和管理，對于推動城市由外延擴張式向內(nèi)涵提升式轉(zhuǎn)變，改善城市環(huán)境，建設(shè)宜居城市，提高城市綜合承載能力具有重要意義。但是，如何科學(xué)合理開發(fā)利用城市地下空間、如何準(zhǔn)確對城市地下空間進行確權(quán)登記的問題愈發(fā)突出，嚴重阻礙了地下空間的有效開發(fā)利用，制約了城市發(fā)展。

　　王誠建議，為應(yīng)對城市地下空間利用與管理過程中產(chǎn)生的突出問題，應(yīng)該從4個方面入手：第一，完善地下空間法律法規(guī)體系。

　　城市地下空間應(yīng)堅持“先規(guī)劃、后建設(shè)”的原則，統(tǒng)籌安排、綜合開發(fā)、合理利用。

　　城市地下空間規(guī)劃編制應(yīng)與城市發(fā)展戰(zhàn)略相協(xié)調(diào)，充分考慮本地土地供需狀況、水文地質(zhì)條件等，重點分析地下空間統(tǒng)籌利用、土地節(jié)約集約利用，合理確定地下空間的建設(shè)規(guī)模、時序和發(fā)展模式。在此基礎(chǔ)上，制訂地下空間開發(fā)利用的詳細規(guī)劃和利用管理辦法，統(tǒng)籌設(shè)計地下不同層級之間的設(shè)施配備，鼓勵豎向分層立體綜合開發(fā)和橫向相關(guān)空間連通開發(fā)，對地下交通、安全、商業(yè)等功能合理安排，提高整體性和系統(tǒng)性。

　　第二，健全地下空間利用管理體系。

　　借鑒發(fā)達國家的經(jīng)驗，在中央和地方政府層面明確負責(zé)地下空間開發(fā)利用的專門機構(gòu)，負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)地下空間開發(fā)利用的重大事項。

　　在中央層面，建立多部門共同參與的綜合協(xié)調(diào)制度，構(gòu)建一整套協(xié)調(diào)利益關(guān)系的準(zhǔn)則、方法和程序。

　　在地方層面，明確發(fā)展改革、規(guī)劃、建設(shè)等部門在地下空間開發(fā)管理中的職責(zé)，堅持公益優(yōu)先，發(fā)揮市場積極性并作為推動力量，形成市場推動、專家咨詢、部門監(jiān)管、政府最終決策的管理體系。

　　第三，建立地下空間多渠道投融資體系。

　　在對城市地下空間建設(shè)用地實行有償使用的情況下，加大優(yōu)惠政策扶持力度，支持和鼓勵企業(yè)和個人投資建設(shè)人防工程，特別是地下停車場、地下過街通道等兼顧人防要求的社會公益性項目，政府應(yīng)給予適當(dāng)?shù)馁Y金扶持和政策優(yōu)惠，形成政府、社會團體、企事業(yè)單位及個人多元化開發(fā)建設(shè)城市防護工程的新格局。

　　同時，要積極搭建融資平臺，著重解決地下空間建筑物及構(gòu)筑物產(chǎn)權(quán)出讓、抵押、轉(zhuǎn)讓等問題，鼓勵采取PPP等新型社會化建設(shè)模式，不斷拓寬人防工程和地下空間開發(fā)建設(shè)的融資渠道，實現(xiàn)融資方式的多樣化，為大規(guī)模開發(fā)建設(shè)人防工程和地下空間提供資金支持。

　　第四，制定地下空間產(chǎn)權(quán)制度體系。

　　首先，應(yīng)從國家層面對城市地下空間開發(fā)利用管理及不動產(chǎn)登記工作進行立法，解決城市地下空間的部門職責(zé)、管理主體、開發(fā)方式、人防工程配建比例、連通義務(wù)等核心問題。

　　其次，在國家還未出臺城市地下空間相關(guān)法律法規(guī)的情況下，地方政府可先行先試，結(jié)合本地實際，制定出臺暫時性地方性行政法規(guī)，推動地下空間利用管理及不動產(chǎn)登記難問題。

　　最后，制定地下空間不動產(chǎn)確權(quán)登記政策，對人防設(shè)施明確歸人防部門所有，統(tǒng)一由人防部門使用管理登記；對非人防設(shè)施在詳細性規(guī)劃時明確，什么設(shè)施屬業(yè)主共有，什么設(shè)施屬開發(fā)建設(shè)單位所有，通過完善的產(chǎn)權(quán)制度體系促進地下空間科學(xué)利用。