從法律視角看自然資源合理開發(fā)利用與保護(hù)

　　4月10日，中華人民共和國自然資源部正式掛牌，標(biāo)志著我國在踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念和統(tǒng)籌山水林田湖草礦等自然資源系統(tǒng)治理和監(jiān)管方面邁出了里程碑式的一步。

　　在新的監(jiān)管體制下，在自然資源合理開發(fā)利用與保護(hù)方面，存在哪些迫切需要解決的核心關(guān)鍵問題和主要矛盾，從律師的角度能夠提供怎樣的支持和服務(wù)，是每一位自然資源領(lǐng)域?qū)I(yè)律師需要認(rèn)真思考和解決的課題。

　　開發(fā)利用與保護(hù)是一對不可調(diào)和的矛盾嗎？

　　過去，在很多人的意識中，資源的開發(fā)利用，特別是礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用就意味著消耗和破壞，而資源保護(hù)則意味著禁止資源的開發(fā)利用。按照這樣的邏輯，仿佛自然資源的開發(fā)利用與自然資源的保護(hù)是截然對立的行為，二者間存在不可調(diào)和的矛盾。

　　《經(jīng)濟(jì)學(xué)解說》（經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2000）將“資源”定義為“生產(chǎn)過程中所使用的投入”，這一定義很好地反映了“資源”一詞的經(jīng)濟(jì)學(xué)內(nèi)涵，資源從本質(zhì)上講就是生產(chǎn)要素的代名詞。通俗地講，能夠被人類開發(fā)利用，具有使用價(jià)值的物品才能被稱之為資源。大自然中的山脈、水體、森林、草原、礦物等，因其能夠被人類開發(fā)利用，給人類社會的發(fā)展提供源源不斷的生產(chǎn)和生活要素而被定義為自然資源。一座山、一汪水、一片林、一方草、一個(gè)礦，如果不能被人類所用，就不能稱其為自然資源，不具備我們探討和研究的價(jià)值。

　　既然自然資源就是要為我所用的，對自然資源進(jìn)行保護(hù)的終極目的還是在于更有效、更合理地開發(fā)利用。兩者間不但不存在矛盾，還是目標(biāo)與手段的關(guān)系。筆者以為，厘清自然資源開發(fā)利用與自然資源保護(hù)的關(guān)系，是我們解決現(xiàn)實(shí)中存在的各種自然資源相關(guān)矛盾和問題的根本前提和基礎(chǔ)。

　　何為自然資源的合理開發(fā)利用？

　　合理是一個(gè)既主觀又抽象的概念，不同的人站在不同的立場上，對同一事物的合理性會作出截然不同的判斷。以礦產(chǎn)資源開發(fā)利用為例，對于礦主來講，經(jīng)濟(jì)效益最高的開發(fā)利用方式，就是最合理的。對于礦權(quán)所在地的礦政管理部門來講，在核定的礦權(quán)范圍內(nèi)，不越界開采，不造成資源浪費(fèi)和生態(tài)環(huán)境破壞，不發(fā)生安全生產(chǎn)事故，就是合理的。對于過去的國土資源部而言，在礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用的考量方面，既要考慮礦產(chǎn)資源的經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會效益和生態(tài)環(huán)境效益，既要考慮當(dāng)下礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用價(jià)值，還要考慮子孫后代的可持續(xù)發(fā)展。但現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)礦床的開發(fā)，往往會對與其相依相隨的山體、林木、草場、河流、湖泊、海洋等其他自然資源的利用造成影響。對于新成立的自然資源部來說，在考慮一個(gè)礦床的合理開發(fā)利用時(shí)，站位會更高，考量的因素會更全面、更系統(tǒng)，既要考慮礦產(chǎn)資源開發(fā)本身的合理性，還要考慮礦床賦存地上和周邊的山體、林木、草場、河流、湖泊、海洋等其他自然資源的綜合利用效能。

　　筆者以為，自然資源的合理開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)從空間和時(shí)間兩個(gè)維度系統(tǒng)分析，尋求最佳方案。首先，從空間維度上，做到一定的空間范圍內(nèi)，達(dá)到所有自然資源的綜合開發(fā)利用的效益最佳，就是合理的。目前，許多地方采取“一刀切”的辦法，將自然保護(hù)區(qū)內(nèi)所有的礦山都關(guān)閉，所有的采礦權(quán)和探礦權(quán)都撤銷。這種做法是否值得商榷？這樣的做法是否會給本來已經(jīng)日益嚴(yán)峻的礦產(chǎn)資源供需形勢雪上加霜，威脅到國家礦產(chǎn)資源安全？我國有不少“點(diǎn)上開發(fā)，面上保護(hù)”邊開發(fā)礦產(chǎn)資源，邊進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的成功案例，這些成功的經(jīng)驗(yàn)是否值得學(xué)習(xí)和推廣？其次，從時(shí)間維度上，做到當(dāng)代人利益和后代人利益兼顧，不涸澤而漁，就是合理的。從時(shí)間序列上做好安排，盡量做到既能滿足當(dāng)代人的現(xiàn)實(shí)需求，又不損害后代人生存發(fā)展對自然資源的需要。

　　怎樣實(shí)現(xiàn)對自然資源的保護(hù)？

　　人類對不同自然資源的利用方式、自然資源本身的可再生能力，以及資源的稀缺程度等因素決定了對不同類別的自然資源保護(hù)的要求和方式不同。此外，至關(guān)重要的一點(diǎn)，在自然資源的開發(fā)利用方面，往往不能脫離主權(quán)的概念，一定是站在一個(gè)主權(quán)國家的立場上，從保障一個(gè)主權(quán)國家自然資源可持續(xù)利用的角度來考慮自然資源的保護(hù)。

　　仍然以礦產(chǎn)資源為例，探討自然資源的保護(hù)。人類對礦產(chǎn)資源的利用由來已久，無論是能源礦產(chǎn)還是金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)，都具有三個(gè)主要特點(diǎn)，即在地殼中分布不均勻性、相對稀缺性和相對于人類歷史而言的不可再生性。而其中僅少數(shù)礦產(chǎn)資源，如鐵、銅、鋁，可以被循環(huán)利用，多數(shù)礦產(chǎn)只能被一次性利用，利用意味著消耗和存量的減少。世界上幾乎沒有一個(gè)國家能夠在礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用上實(shí)現(xiàn)自給自足。礦產(chǎn)資源的保護(hù)，對于礦產(chǎn)資源的可持續(xù)開發(fā)利用具有非常重要的意義。對礦產(chǎn)資源的保護(hù)，可以通過限制某些礦種在一定區(qū)域和時(shí)間范圍內(nèi)的開發(fā)、礦產(chǎn)地儲備、礦產(chǎn)品儲備，提高資源的二次利用率等多種手段實(shí)現(xiàn)。

　　其他自然資源的保護(hù)，遵循同樣的法則，以資源的可持續(xù)開發(fā)利用為導(dǎo)向，結(jié)合資源本身的特點(diǎn)，確定適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)措施。切記，保護(hù)不等同于不用。比如，有些林地和草場，只要不是在生態(tài)條件極其惡劣的地方或者是特別稀缺的樹種，不存在用完即不可再生或不可修復(fù)的情況，便可以一邊開發(fā)利用，一邊種植修復(fù)的方式實(shí)現(xiàn)自然資源的保護(hù)。

　　此外，在一些自然保護(hù)區(qū)中，賦存著價(jià)值極高的貴金屬或有色金屬，而對于這些金屬資源的開發(fā)利用，僅需要“破壞”相當(dāng)有限的區(qū)域內(nèi)的樹木，且等資源開發(fā)完畢后，還可以進(jìn)行修復(fù)。這種情況下，不宜以保護(hù)自然資源之名，放棄這些高價(jià)值的礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用。

　　自然資源專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域律師可有何作為？

　　伴隨著自然資源部的組建，自然資源領(lǐng)域的法律服務(wù)機(jī)會將大幅增加。無論從政府監(jiān)管的方面，還是從相關(guān)自然資源開發(fā)企業(yè)方面，都將面臨許多新的法律問題，需要專業(yè)律師協(xié)助解決。

　　從政府法律服務(wù)角度，至少存在以下幾個(gè)方面的需求：（1）立法層面，國家需要一部統(tǒng)領(lǐng)自然資源管理的根本大法-《自然資源法》，以及以此法為依據(jù)，制定出臺相關(guān)的下位法、規(guī)章、地方性法規(guī)等。具有豐富實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)律師，可以在國家立法層面，出謀劃策，幫助政府和立法機(jī)構(gòu)做好立法研究工作；（2）法規(guī)實(shí)施方面，律師可以協(xié)助有關(guān)政府管理部門，進(jìn)行相關(guān)法規(guī)的法律培訓(xùn)、法律咨詢，以及在實(shí)施過程中發(fā)生的行政案件的代理訴訟；（3）自然資源確權(quán)方面，律師可以提供相關(guān)法律盡職調(diào)查，發(fā)表第三方意見；（4）自然資源開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃方面，律師可以從合規(guī)性角度，給予專業(yè)的法律意見；（5）自然資源開發(fā)利用監(jiān)管核查方面，律師可以協(xié)助執(zhí)法部門，進(jìn)行合規(guī)性審查。

　　從企業(yè)法律服務(wù)角度，也存在很多新的需求，比如自然資源開發(fā)利用相關(guān)的法律咨詢、侵權(quán)訴訟代理、自然資源開發(fā)權(quán)被依法注銷、滅失涉及的賠償代理、企業(yè)并購重組、破產(chǎn)清算等等。