我國PPP立法要重點解決7大問題

　　根據亞洲開發銀行(以下簡稱“亞行”)“基礎設施和公用事業特許經營立法研究”技術援助項目安排，國家發展改革委法規司、國務院法制辦財金司、全國人大財經委法案室組成立法調研團赴奧地利、法國、比利時，分別與聯合國國際貿易法委員會(以下簡稱“貿法會”)、法國基礎設施局、法國國際法律專家協會暨聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)法國PPP最佳實踐國際中心(IFEJI&ETIC)、法國基德律師事務所、歐盟委員會增長和貿易總司等進行了交流，進一步增進了對國際PPP法律制度建設和實踐發展的認識和理解。有關情況和建議如下。

　　一、基本情況

　　(一)法國

　　在法國，PPP有廣義和狹義之分。廣義的PPP包括特許經營(Concession)、合伙合同(ContratdePatenariat，簡稱“CP”)，以及適用于特定領域的“行政長期租賃”、“醫療長期租賃”合同。除特許經營和合伙合同外，其他PPP模式應用領域較窄、案例較少，采購規則和合同條款與合伙合同相同或近似，一般不單獨予以討論。因此，特許經營和合伙合同是法國兩種最為主要的PPP合同模式。法國特許經營從16、17世紀就開始廣泛應用，合伙合同是法國于2004年在借鑒英國PFI的基礎上引入的。狹義的PPP僅指合伙合同。在與法國業內人士交流時，他們通常將PPP與合伙合同混用。

　　在法律制度方面，法國沒有統一完整的PPP立法。各類PPP都屬于行政合同，主要由以判例為基礎的行政法調整。盡管如此，在PPP某些環節或方面，有一些專門的成文立法。就特許經營而言，1993年以前，曾有一系列旨在批準授予特許經營的特定部門法律，但對于特許經營的授權主體、采購程序等缺乏系統規定。1993年出臺的“薩班法案”(SapinLaw，全名“預防腐敗與經濟生活和公共程序透明法”)，規定特許經營必須采用競爭規則，對合同期限和采購程序作出了規定。2009年、2010年頒布了有關工程特許經營的法令。2014年歐盟特許經營合同授予程序指令(2014/23/EU)頒布后，法國對該指令進行了轉化，于2016年1月頒布了關于特許經營權合同的第2016-65號法令。就合伙合同而言，法國于2004年制定出臺《合伙合同法》。2016年，法國轉化了歐盟于2014年修訂和頒布的新公共采購指令(2014/24/EU、2014/25/EU)，將合伙合同納入公共采購框架，廢除了2004年的《合伙合同法》。此外，就整個PPP而言，要遵守地方當局一般法典。一些行業領域的PPP項目還要遵守有關行業法律法規，如公共健康法典等。

　　(二)歐盟

　　2004年，歐委會發布“PPP及共同體公共合同和特許經營綠皮書”(以下簡稱“綠皮書”)，就歐盟層面的PPP立法向公眾征詢意見。在綠皮書中，歐盟將PPP分為契約型和機構型(IPPP)兩種類別。其中，契約型PPP包括特許經營類和購買服務類(PFI)。所謂IPPP，就是由公私伙伴雙方共同創辦一個實體，以提供公共工程或服務。由于在特許經營類PPP和購買服務類PPP中均可能創辦有公方參股的實體，所以嚴格說來，IPPP并非獨立的PPP類型。歐盟之所以將IPPP獨立出來，主要是由于公方的參與，在采購程序上需要對IPPP作特別處理。根據歐盟文件，PPP除應用于基礎設施及相關服務領域外，還應用于科研領域。例如歐盟“共同技術創新倡議”(JTIS)。

　　目前，歐盟層面對PPP進行規范的文件主要有三個。一是2014年頒布的公共采購指令，增加了公共采購規則的靈活性，更加適應PFI復雜安排的需求;二是同年頒布的特許經營合同授予程序指令，主要調整特許經營類PPP的采購。三是2008年頒布的關于IPPP的解釋通訊，闡述了歐盟公共采購和特許經營指令如何適用于IPPP。

　　歐盟為何不對PPP進行統一立法，2005年關于綠皮書征詢意見情況的報告作出了解釋。報告認為，共同體立法的主要考慮是促進單一市場，鼓勵競爭和促進商品、人員、服務和資本的自由流動，PPP領域立法也將遵循這一宗旨和立法輔助性原則，主要針對采購規則和締約程序，而其他相關事項主要是國內法管轄范圍，由國別立法規制。報告同時披露，相當數量的利益相關者認為，鑒于各成員國法律傳統的差別，以及特許經營和PFI規則的差異，不贊同對契約型PPP進行統一立法;但考慮到PFI可以適用公共采購規則，而特許經營與傳統公共采購存在顯著區別，共同體層面可以適用的特許經營規則較少，絕大多數利益相關者支持共同體層面單獨制定關于特許經營合同授予程序的規則。

　　(三)貿法會

　　貿法會2000年第33次會議通過了《私人融資基礎設施項目立法指南》(以下簡稱《指南》)，隨附了71條立法建議。2003年又通過了《私人融資基礎設施項目示范立法條文》(以下簡稱《示范條文》)，共含51條立法條文，分別規定了總則，特許公司選定(主要是招標程序)，特許權合同的內容和實施，特許權合同的期限、展期和終止，以及糾紛解決。

　　《指南》和《示范條文》以特許經營為基本脈絡，對基礎設施領域PPP制度框架作出規定。《指南》和《示范條文》界定的特許經營，既包括使用者付費的PPP，也包括政府付費的PPP，沒有具體劃分PPP模式。

　　《指南》和《示范條文》頒布后，對各成員國和其他國際組織(如經合組織、世界銀行、亞洲開發銀行、歐洲復興開發銀行等)的PPP制度建設產生深遠影響。根據貿法會秘書處、專家志愿者和顧問對58個國家PPP法律的調查(這58個國家的PPP立法代表了世界PPP法律的80%)，這些立法較高程度地反映了《指南》的內容。

　　近十多年來，PPP領域的立法實踐和理論取得了許多新的進展，為了保持貿法會在PPP立法上的引領和主導地位，更好地服務于成員國PPP立法現代化，需要將十余年來的新進展反映到相關文件中，于是《指南》和《示范條文》的修訂被提上議事日程。2011年，貿法會完成公共采購示范法的修訂，相關工作組即著手修訂工作。2013年、2014年貿法會連續舉辦專題研討會，討論兩個文件的修訂。近年來的每屆貿易法年會都討論了該議題。