上海城市非核心功能疏解研究

　　城市的核心功能和非核心功能

　　城市功能是城市在一定區域范圍內的政治、經濟、文化、社會活動中所具有的能力和所起的作用，可分為一般功能、特殊功能、綜合功能和主導功能。

　　目前，在理論上尚無“城市核心功能”的提法。我們認為，所謂城市的核心功能，大體相當于城市的主導功能。它是與城市性質定位和發展方向密切聯系，并決定城市性質定位和發展方向的功能。凡是有利于強化城市性質和發展目標的功能都屬于城市的核心功能，而與城市性質定位和發展方向沒有關系或聯系不密切的功能，屬于城市的非核心功能。

　　上海城市的核心功能和非核心功能

　　上海城市的核心功能是決定上海未來城市性質和發展方向的功能。根據《長江三角洲城市群規劃》和《上海城市總體規劃（2015-2040）》，未來上海的城市性質和發展目標是“卓越的全球城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市”。根據這一城市性質和特征，未來上海城市主要應有八大核心功能：

　　一是資源配置功能；二是科技創新功能；三是門戶樞紐功能；四是投資管理功能；五是專業服務功能；六是高端制造功能；七是信息集散功能；八是文化交流功能。這八大核心功能的本質特征是“創新”和“對外連通性”。除這八大功能之外的其他與“創新”和“對外連通性”無關的城市功能都屬于上海城市的非核心功能。

　　上海疏解城市非核心功能的必要性和基本思路

　　（一）必要性

　　當前，疏解上海城市的非核心功能對于未來上海建設卓越的全球城市具有重大意義：

　　一是提升城市核心競爭力的需要。紐約、倫敦、東京都是所在國競爭力最強的城市，而上海人均GDP不僅遠低于上述城市，甚至低于周邊和國內一些城市，其根本原因在于資源配置不合理，一些不符合城市發展要求的低附加值產業占用了大量資源。疏解城市非核心功能有助于將有限的資源集中到核心功能和核心產業，提高資源配置效率和產出水平，提升上海作為全球城市的支配力、影響力和核心競爭力。

　　二是破解“城市病”的需要。上海城市發展面臨的突出問題是城市人口總量增長超過城市資源供給能力，導致嚴重的“城市病”。未來上海城市人口總量要控制在2500萬，疏解部分非核心功能是勢在必行。因此，疏解城市非核心功能有利于控制上海人口規模和優化人口結構，克服上海城市發展的“短板”。

　　三是推進區域協同發展的需要。未來的全球競爭不是單個城市的競爭，而是城市群的競爭。疏解上海城市的非核心功能，有利于更好地發揮上海作為長三角城市群核心城市的龍頭作用，推進上海大都市圈建設，打造具有全球影響力的世界級城市群。

　　（二）基本思路

　　上海疏解城市非核心功能，必須貫徹創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念，按照習近平總書記提出的“研發在上海，生產在外面；頭腦在上海，身體在外面；關鍵制造在上海，一般產業鏈在周邊”的發展思路，結合控制“四條底線”，逐步將不符合上海城市性質和發展方向的部分功能和產業向周邊地區及內地有機疏解，減少經濟增長“四個依賴”，進一步提升城市核心功能和資源配置效率，優化城市發展環境，增強上海參與國際競爭和合作的能力，帶動大上海都市圈和長三角城市群協同發展。疏解上海城市的非核心功能，必須處理好以下四大關系：

　　一是集聚與疏解的關系。當前上海城市發展中既存在著非核心功能過于集中的問題，也存在著核心功能和高端要素集聚不夠的問題，特別是中心城區與紐約、倫敦等全球城市相比，功能和要素集聚度明顯不夠。因此，必須將疏解非核心功能和強化核心功能結合起來，一方面加強非核心功能疏解，另一方面進一步強化核心功能。通過疏解城市非核心功能，騰出資源和空間進一步強化城市的核心功能，強化城市的核心競爭力。

　　二是功能疏解與穩增長的關系。當前在經濟增速下降的背景下，推進疏解城市非核心功能，有可能加大經濟下行壓力。特別是在新興產業尚未形成一定規模的情況下，過快疏解一般制造業有可能導致制造業占比進一步下降。因此，必須統籌協調，既要減少存量，更要做好增量。在操作上穩步實施，有序推進，避免經濟出現大起大落。

　　三是政府和市場的關系。城市功能的形成有其內在的規律，本質上是資源配置的問題，起主導作用的是市場。因此，疏解城市非核心功能要注重政府引導和市場調節的有機結合，特別是要充分發揮市場機制的作用。政府引導要符合市場規律和城市發展規律，不能人為割裂功能與產業的有機聯系。應把工作重點放在制定規劃、創造條件和完善政策上，引導資源自發合理流動，避免造成新的市場扭曲。

　　四是市域與區域的關系。在當前區域一體化和協同發展成為發展大勢的背景下，上海疏解城市非核心功能既要處理好中心城區與郊區的關系，更須處理好上海與長三角地區的關系。要從打造長三角世界級城市群出發，跳出行政區劃，在大都市圈的范圍內考慮城市功能和產業鏈布局。通過疏解上海城市非核心功能，打造上海大都市圈，強化區域聯動，引領長三角地區協調發展。

　　上海疏解城市非核心功能的重點和路徑

　　（一）疏解重點

　　城市的核心功能與非核心功能是辨證聯系的。一個城市不可能只有核心功能，而沒有一般功能。疏解城市非核心功能不是要將城市非核心功能全部疏解出去，而是要疏解不符合城市性質目標和資源稟賦條件，以及超出城市合理需要的一般功能。同時，核心功能與非核心功能是相對的，核心功能本身也存在非核心環節，非核心功能中也有核心功能環節。因此，城市功能的強化和疏解應該從“產業價值鏈”出發，強化和疏解的不是整個產業鏈，而是某些環節。

　　疏解上海城市的非核心功能，必須堅持問題導向與目標導向相結合。從當前看，主要從問題導向出發，結合控制“四條底線”，重點疏解五類產業：

　　一是“四高兩低”工業。即高能耗、高污染、高占地、高風險、低技術、低效益產業，包括普通能源原材料產業、普通化工類產業、建材行業、印染行業、危險品生產行業、能耗與排放超過一定標準的一般制造業、中低端輕工行業等。

　　二是一般加工貿易。包括技術含量和附加值較低的來料加工、來樣加工和低端裝配業。

　　三是大量集聚外來人口的批發市場。包括傳統的建材市場、輕紡市場、小商品批發市場、水產市場等。

　　四是區域性物流倉儲。包括黃浦江沿岸碼頭和倉儲業、中心城區的鐵路貨運站等。

　　五是部分為周邊地區服務的醫療教育產業，包括合作醫療、中低端應用型教育等。今后原則上不再在中心城區新建三級公立醫院。

　　通過疏解五類產業，緩解人口壓力，減輕土地、資源、環境緊約束的矛盾，有效化解城市風險。

　　從長遠看，主要從目標導向出發，按照全球城市“創新”和“對外連通性”的特征和要求，進一步疏解以下產業和功能：一是按照“兩頭在滬、中間在外”的要求，引導制造業中除核心制造環節外的其他不具備比較優勢的制造環節逐步外移；二是引導不具有國際連通性特征的一般生產性服務業逐步外移，如各種后臺服務等；三是將部分對區位和人才要求不高的研發中試和產業化基地逐步外移；四是將部分市場化養老產業外移，引導上海市民異地養老。

　　（二）疏解路徑

　　按照“明確底線、‘疏’‘集’結合、減存優增、分層疏解”的思路，穩步推進上海城市非核心功能的有機疏解：

　　一是優化調整產業結構，推動非核心功能疏解。具體路徑是推進“三個一批”：（1）“強化一批”。主要是強化支撐城市核心功能的相關產業，重點強化金融服務、航運服務、科技服務、會計咨詢等專業服務、文化創意等生產性服務業，國際醫療、國際教育、國際旅游等生活性服務業，以及生物醫藥、海洋科技、新能源新材料、智能制造等高端制造產業。（2）“淘汰一批”。主要是淘汰不符合控制“四條底線”要求的“四高兩低”產業、低端批發市場和一般加工貿易。(3)“控制一批”。主要是控制暫時還不能疏解的非核心功能產業，重點是控制集裝箱吞吐量、大賣場和購物中心、物流配送中心、普通醫療和教育機構。通過優化

　　產業結構，提升城市核心功能，推動非核心功能疏解。

　　二是優化市域空間結構，推動城市功能合理布局。疏解上海城市非核心功能，本質上是超大城市功能的合理布局問題。要按照建設全球城市的目標導向，將功能疏解與大都市地區空間戰略相結合，優化城市功能的空間布局。總的方向是：（1）為全球服務的功能應進一步向中心城區集聚，提高中心城區的集聚度。中心城區要進一步集聚和提升金融、商務等全球城市核心功能，增強密度，成為全球城市核心功能的主要承載區。其中，蘇州河以北、浦東以及中心城周邊城市化地區等功能相對薄弱的地區要導入核心功能，提升高端要素集聚和輻射能力，增強城市活力。（2）為長三角服務的功能應逐步向郊區新城集聚，強化郊區新城作為長三角地區綜合性節點城市的性質和功能。一方面，應將主城區過度集聚的，與核心功能關聯度較高的非核心功能有序向郊區新城疏解，包括部分高端服務業的支撐功能、中高端制造生產功能、部分專業技術服務功能、研究與試驗功能、教育醫療等公共服務功能等；另一方面，支持郊區新城依托制造業基礎、創新成本較低、生態環境較好等優勢，培育和增強科技創新、總部經濟、文化創意等核心功能，防止郊區“塌陷”，增強郊區反磁力中心的作用。

　　三是加強長三角區域協同，完善區域功能網絡。貫徹協同發展的理念，結合落實《長江三角洲城市群發展規劃》，通過市場化手段，將產業鏈中下游環節以及上海不具比較優勢的功能向長三角地區梯度轉移，逐步形成各城市橫向錯位發展、縱向分工協作的發展格局。（1）在大上海都市圈范圍內，重點促進與蘇州、嘉興、無錫、南通、寧波、舟山等周邊城市同城化發展。可把以服務長三角、服務全國為重點的教育、醫療功能，中高端制造功能的生產環節、區域性商貿市場、倉儲物流功能等轉移到這些地區。（2）在長三角城市群其他范圍內，以上海為核心，依托區域交通運輸網絡，分層次疏解上海城市非核心功能，如在長三角地區建立和完善上海的農產品、專業市場、健康養老、旅游、社會服務等方面的功能補給，疏解部分勞動密集型的一般制造業等。

　　四是擴大對內對外開放，拓展功能疏解新空間。結合國家新一輪區域空間布局，主動服務“一帶一路”、西部大開發、東北振興和中部崛起等區域發展戰略，將一些資源消耗較大產業和飽和產能向中西部能源產地和“一帶一路”沿線國家轉移，提高資源配置效率，帶動中心地區發展。

　　上海疏解城市非核心功能的主要舉措

　　（一）制定分層次產業篩選目錄

　　按照上海城市發展的目標，制定支撐全球城市發展的鼓勵產業目錄（正面清單）、地區性產業能耗和污染排放標準及限制性產業目錄（負面清單），強化產業規劃引導，并通過“禁、關、控、轉、調、提”等措施，推動城市產業向價值鏈高端位移。

　　（二）加強區域基礎設施一體化建設

　　結合落實《長江三角洲城市群發展規劃》，加快建設和完善連接中心城區與郊區新城的軌道交通網絡，積極推進地鐵向周邊城市延伸，盡快啟動城際高速鐵路建設，積極推動上海大都市圈同城化建設，形成90分鐘交通出行圈。通過區域市政基礎設施共建共享和交通設施互聯互通，促進功能疏解和集聚。

　　（三）加強政策引導，強化市場作用

　　綜合采用限制公共配套、環境和安全綜合整治、差別化提供公共服務等公共政策，以及差別化稅費、財稅補貼、最低用工成本、地價等政策工具，引導非核心產業、企業自愿轉型升級，倒逼低端逐步退出，或尋找新的發展空間。對現有招商引資政策進行進一步清理，消除市場價格扭曲，促進資源合理流動和有效配置。

　　（四）創新區域聯動機制

　　在長三角“三省一市”合作機制的框架下，探索跨區域規劃協作機制，促進各省市規劃的協調和銜接，統籌區域發展。在總結張江、漕河涇等園區“走出去”經驗的基礎上，創新和完善長三角產業園區共建機制，引導上海一般制造業向以上海大都市圈為核心的長江三角洲特別是產業薄弱地區轉移，構建跨區域產業鏈和產業集群，推動產業優勢互補和一體化發展。積極推進長三角社會發展一體化，支持和推動上海優質教育、醫療機構通過合作和共建分校、分院等方式，向長三角地區輻射和延伸，引導疏解外來人口;加快推進醫療一卡通等社會設施一體化，為上海老年人口異地養老創造條件。充分發揮對口幫扶機制和長江沿岸中心城市經濟協調合作平臺等作用，加強上海與長江經濟帶和“一帶一路”地區的產業合作。

　　課題組組長：肖林

　　副組長：周國平、徐諍、高騫

　　主要成員：向明勛、王丹、朱詠、彭穎、王沛、宋奇

　　本文原載于《科學發展》雜志2016年第11期