賀雪峰：“三個輪子”一起轉(zhuǎn)才是最好城市化

　　中國正處在最為快速的城市化進程中，采用何種城市發(fā)展戰(zhàn)略一直是學(xué)界和政策部門討論的熱點。以下筆者也就中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略談幾點不成熟的意見。

　　一、城鎮(zhèn)化還是城市化？

　　當(dāng)前主流提法是城鎮(zhèn)化，即中國城市化是包括城和鎮(zhèn)兩級，其中核心是將全國2000多個縣城的城市化納入到中國城市化進程中，發(fā)展縣域經(jīng)濟成為城市化的重要組成部分。

　　從城市化的角度來講，以城關(guān)鎮(zhèn)為重點的縣域經(jīng)濟顯然應(yīng)當(dāng)是城市化的一個部分，因為進入縣城的人口一般都已從農(nóng)業(yè)中脫離出來，進入到了二、三產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)了就業(yè)與收入的城市化轉(zhuǎn)向，是不容質(zhì)疑的城市人口了，也就是已經(jīng)城市化了。

　　不過，從發(fā)展的角度來看，縣域經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿Ρ容^有限。一個縣，幾十萬人口，特別大的縣可能有一百多萬人口。發(fā)展縣域經(jīng)濟，將主要人口集中到縣城，縣城人口可以達到十多萬乃至數(shù)十萬，可以達到一個中小城市的規(guī)模，但很難形成一個健全城市發(fā)展所需要的規(guī)模效應(yīng)，很難形成相對獨立健全的城市基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)體系，比如縣城一般沒有大學(xué)。也就是說，因為聚集程度不夠而無法產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)。正是因此，當(dāng)前中國縣城開發(fā)大多只是開發(fā)了房地產(chǎn)，而缺少工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。尤其是中西部地區(qū)，縣域經(jīng)濟的發(fā)展往往變成了在縣城開發(fā)房地產(chǎn)，然后鼓勵農(nóng)民進城買房。因為縣城缺少二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機會，農(nóng)民在縣城買了房卻住不下來，由此造成全國中西部農(nóng)村普遍存在的縣城大量房地產(chǎn)要么賣不出去，要么賣出去了卻無人住的現(xiàn)象。

　　相對縣級來講，地市一級人口一般在數(shù)百萬人，若以地市一級為基礎(chǔ)進行城市化，則可以輕易形成人口在一百萬甚至兩百萬的城市規(guī)模。這樣一個城市規(guī)模可以建立相對獨立完善的城市服務(wù)體系和相對健全的基礎(chǔ)設(shè)施，也就有了二、三產(chǎn)業(yè)充分發(fā)展的機會。有了二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，就有了就業(yè)機會，進城農(nóng)民就可以從城市獲取收入，他們也就可以在城市中生活得下來。
也就是說，如果將城市化的重點放在地市一級，農(nóng)民在地市一級買房子就可以相對容易獲得二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)與收入機會，就可以在城市住得下來，生活得好。同時，因為地市一級距進城農(nóng)民所在村莊不遠，一般都在一個小時車程以內(nèi)，進城農(nóng)民就可以同時兼顧仍然留守在村莊的父母以及土地。
我以為，當(dāng)前在市縣兩級的城市化中應(yīng)重點發(fā)展地市一級的城市化，而相對限制縣級城市化。如果中國城市化不是在2000多個縣推動，而是在300多個地市一級推動，就可能更加具有規(guī)模效應(yīng)，更加可以讓進城農(nóng)民居住就業(yè)統(tǒng)一，更少空城，從而更高質(zhì)量的城市化。

　　二、建開發(fā)區(qū)是個好辦法

　　快速城市化就必須要有土地的城市化，建開發(fā)區(qū)是土地城市化的好辦法。

　　城市化總是在已有建成區(qū)基礎(chǔ)上進行的城市化，已有建成區(qū)也就是建設(shè)完成的區(qū)域，其上已經(jīng)有了密集的基礎(chǔ)設(shè)施、生產(chǎn)生活設(shè)施，已經(jīng)容納了密集人口和附著了密集利益。通過對建成區(qū)的改造可以提高建成區(qū)的人口容納能力，不過，這種人口容納能力的提高是相對有限的，且對建成區(qū)的改造會涉及土地上既得利益調(diào)整，從而會引發(fā)各種矛盾。因此，依靠建成區(qū)來容納大量進城人口，成本高而效率低。

　　另外一種城市化的辦法是在城市近郊征地開發(fā)，這也是土地城市化的主導(dǎo)模式，因為正是通過由城市建成區(qū)向四面八方的城郊拓展，才擴大了城市面積，形成了容納新的生產(chǎn)能力與新增城市人口的新城區(qū)。現(xiàn)在的問題是，因為城郊農(nóng)村已經(jīng)形成城市化預(yù)期，而在土地上進行了大量的建筑，城市化的征地往往會引發(fā)沖突，城市化的每一步都會引發(fā)激烈矛盾。城市化起來真的是不容易。

　　這個意義上講，在大中城市周邊進行新區(qū)建設(shè)，搞開發(fā)區(qū)模式，是個好辦法。一個開發(fā)區(qū)，規(guī)模大的如上海浦東新區(qū)、重慶兩江新區(qū)、天津濱海新區(qū)、成都天府新區(qū)、中央剛批準的雄安新區(qū)，規(guī)劃面積可以超過1000平方公里以上。這些超級開發(fā)區(qū)，按人均100平方米城市建設(shè)用地面積計算，一個1000平方公里的開發(fā)區(qū)就可以容納數(shù)百萬甚至上千萬城市人口。目前全國200多個國家級開發(fā)區(qū)可以容納數(shù)以億計的城市人口。此外還有大量省市級開發(fā)區(qū)也可以容納大量新增城市人口。在省會城市、地級市以及沿海城市經(jīng)濟帶的縣市設(shè)立各個層次的開發(fā)區(qū)，可以吸納大量城市化人口。

　　各級開發(fā)區(qū)都要占用土地，按進城人口占用建設(shè)用地面積每人100平方米來計算，若有5億進城人口，則要占用建設(shè)用地總面積為7600萬畝，即使建設(shè)用地全部占用耕地，容納5億新增城市人口的開發(fā)區(qū)占用耕地最多也只需要7600萬畝。進城農(nóng)民會退出宅基地，一般農(nóng)民占用宅基地面積一般要遠遠超過人均100平方米，農(nóng)民退出宅基地面積應(yīng)當(dāng)很容易補回這7600萬畝建開發(fā)區(qū)所占用耕地。當(dāng)然，農(nóng)民并非一進城就會退出宅基地，而需要有一個相對較長的緩沖期。若開發(fā)區(qū)可以容納5億進城人口，中國城市化也就可以完成了。

　　建開發(fā)區(qū)的好處是，可以在相對較大的未進行建設(shè)的土地上進行城市規(guī)劃與建設(shè)。進行開發(fā)區(qū)建設(shè)的區(qū)域一般都是人口比較稀少，建筑也不多的農(nóng)村區(qū)域。選定為開發(fā)區(qū)之后，進行征地相對比較容易，成本也比較低。征地并搬遷以后的土地上搞規(guī)劃和建設(shè)，可以充分利用土地，充分按規(guī)劃要求建最有效率效益的設(shè)施，充分按照城市建設(shè)要求進行建設(shè)。一句話就是，在一張白紙上可以畫最好最美的圖畫。開發(fā)區(qū)可以整體規(guī)劃，分期建設(shè)，防止開發(fā)區(qū)建設(shè)上的浪費現(xiàn)象。

　　三、“三舊改造”要慎重

　　當(dāng)前城市化進程中，有大量城市“三舊”地塊上已經(jīng)覆蓋了各種權(quán)利與物業(yè)，這些覆蓋了權(quán)利與物業(yè)的“三舊”地塊，使用效率低，臟亂差，成為城市建設(shè)的洼地。因此，對舊城鎮(zhèn)、舊廠房、舊村莊進行改造就不只是增加了城市建設(shè)用地，提高了城市建設(shè)用地的效率，而且可以美化城市環(huán)境，提高城市品質(zhì)。不過，因為“三舊”上面附著的利益太多，所有“三舊”權(quán)利主體都試圖借“三舊改造”來實現(xiàn)利益最大化，導(dǎo)致“三舊”改造成本巨大，“三舊”改造變成了城市財政失血的無底洞。這種財政失血有兩種方式，一種是大量財政資金的直接投入，另一種是“三舊”改造中城市土地出讓金的返還。結(jié)果就是，改造一個城中村，城市政府花費數(shù)十億改造出了無數(shù)千萬富翁。沒有無緣無故的財富，當(dāng)城中村改造會改造出無數(shù)千萬甚至億萬富翁時，這個城市就在失血。
因此，城市化的重點不應(yīng)當(dāng)是“三舊改造”，而是開發(fā)區(qū)模式。既然“三舊”上已經(jīng)附著了大量剛性利益，城市建設(shè)尤其是初期階段，不到萬不得已就不要去碰“三舊”。