風景名勝區發展潛在矛盾何解

　　在經濟新常態下，旅游業作為現代服務業的重要組成部分，以其資源消耗低、帶動系數大、就業機會多、綜合效益好的特征，日益受到各級政府的高度重視。風景名勝區作為旅游業發展的核心資源和載體，其品牌影響力和經濟帶動能力持續上升，在促消費、穩增長和調結構方面發揮了不可替代的作用。隨著旅游經濟的火暴，景區發展中一些潛在矛盾會逐步顯現，這些矛盾一旦暴發，就會造成發展停滯或衰退，對經濟拉動和對生態的保護效果也會大打折扣。

　　風景名勝區規劃編制與執行的矛盾

　　國務院《風景名勝區條例》對風景名勝區的保護和建設管理提出了“科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用”的總方針。經多年宣傳貫徹落實，這一方針已經深入人心。但是，在各地的風景名勝區規劃中，仍然存在著“輕規劃、重開發”或“重規劃、輕執行”等現象，具體表現在幾方面：一是不注重法定規劃的編制。一些風景名勝區至今沒有總體規劃，或編制了總體規劃卻一直沒有履行報批程序。有的編制了總體規劃卻沒有科學的編制控制性詳細規劃和建設性詳細規劃，使景區開發建設管理保護無章可循。二是部分風景名勝區編制隨意性較強，認為編制了風景名勝區的總體規劃就束縛了手腳以及以旅游產業規劃代替風景名勝區規劃的現象。結果，有的旅游產業規劃還沒有實施，領導又提出新想法并投資編制新規劃。三是規劃與規劃之間協調不夠。很多景區擁有國家級風景名勝區、國家地質公園、國家自然保護區等牌子，區域范圍高度重合，都按要求編制了相應規劃。但不同規劃有不同要求和側重點，彼此缺乏統一協調，“打架”現象突出。四是規劃調整不及時。編制規劃沒有根據發展需要進行調整，使之滯后于景區發展，造成景區規劃在執行上無所適從。五是有些地方和景區領導對規劃敬畏不夠，長官意志高于規劃效力。六是景區規劃編制粗制濫造，影響執行。有些規劃編制單位由知名專家牽頭攬業務，卻只追求經濟效益，所做規劃毫無特色，浪費大量精力、財力卻無法落地。

　　對策：針對上述情況，當進一步梳理規劃，做好頂層設計，盡可能“幾規合一”，做到統一規劃、統一布局、合理分工、突出特色。

　　景區管理機構與地方政府的矛盾

　　這是一種隱性矛盾。風景名勝資源作為不可再生的公共資源，屬國家和全民所有，由地方政府成立的風景名勝區管理機構進行管理。大量的風景名勝區在開發建設初期，巨大資金投入需地方政府財政支出，發展到一定階段后則依靠門票收入滾動發展。

　　政府主導是很多風景名勝區快速發展的前提，沒有地方政府在開發初期的強力推動，很多知名景區根本不可能有今天。但是，隨著景區品牌日益叫響和綜合實力的提升以及景區管理機構規格相對提高，這種狀況正逐漸發生變化。一些景區“黨政主導”逐漸演變為“景區主導，政府配合”甚至“景區發展景區定，政府只能保環境”。這種狀態在景區管理人員與地方政府首長溝通無礙的情況下尚可維持，但如若沒有明確的分工和定位，雙方關系就會淡化并產生多方面矛盾。當地政府會著力管控景區，要求其承擔更多的社會責任，且這種要求會逐年增大；景區管理機構初期會有求必應，但時間長了會以經營、資金等為由進行推脫。政府方面就會出現不同的聲音，對景區的支持扶持力度也會相應減弱甚至不再支持其發展。雙方猜疑和抱怨逐步加大，演變成難以調和的矛盾。沒有了地方政府的強力支撐，景區靠目前的體制要持續發展步履維艱，困難重重，當然，目前看這種矛盾出現的幾率不大。

　　對策：景區所在的地方政府應未雨綢繆，理順景區管理體制，建立定期的溝通機制，明確職能分工定位，為景區可持續發展營造良好環境。

　　景區管理機構與各主管部門的矛盾

　　目前國家正在探索國家公園制度，目的是解決全國保護地管理體制政出多門、多龍治水的問題。根據現行的管理體制，范圍高度重疊的各類保護地分別歸住建、林業、環保、國土、水利、文化、宗教、旅游等12個政府部門管理，按其科學價值、美學價值和地域范圍劃分為相應的國家級、省級、縣級，成立有風景名勝區、國家森林公園、地質公園、自然保護區管理局或管委會，統一行使管理權。在地方和部門利益驅動下，同一景區內往往多個部門插手管理。國內某著名景區就長期存在“管山不管林，管寺不管人，出門要借路，辦事要求人”的問題。隨著景區發展，多頭管理造成的矛盾越來越突出。比如，景區管理機構和水利設施維護之間的矛盾：景區要保護生態、維護水體景觀，而水利部門要賣水，要對大壩等設施進行放水維護等。景區管理機構和國土部門在地質遺跡保護、山體垮塌維護之間的矛盾：景區開發要建設，國土部門要保護地質，山體垮塌要投資修復，而資金卻不知由誰來出。景區管理機構和交通部門關于景區內道路管理和車輛運輸之間的矛盾：大量景區內社會道路和景區道路重疊，管理維護權利在誰？景區內的區間車輛是否需要辦理社會營運證照？景區管理機構和文物部門在開發與保護之間的矛盾：文化景點怎么保護性開放，收益怎么分配？在景區開發初期，各單位因為利益不大，矛盾不會暴露。隨著景區發展，各單位在景區的利益會逐漸放大，矛盾因而日益顯現。在現行的法律法規下，各部門管理都有尚方寶劍，“再小的婆婆也是婆婆”，景區發展勢必受到影響。

　　對策：景區所在的地方政府應該在保證各方利益的基礎上，積極協調，盡可能整合資源，形成景區發展的合力。