國家風景名勝區制度與國家公園體制之關聯

　　《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“建立國家公園體制”重大改革任務，這是對我國自然文化遺產保護管理的重大決策部署和體制機制創新。根據改革工作部署，經中央批準，國家發展改革委、住房城鄉建設部等13個部門于2015年1月聯合印發《建立國家公園體制試點方案》，決定在北京等9省市開展為期3年的試點工作，選取國家級風景名勝區等區域先行先試，探索中國特色的國家公園體制建設經驗和模式。因此，開展國家風景名勝區制度與建立國家公園體制比較分析，對落實中央改革要求、明確改革方向和重點、指導試點有序開展、加快國家公園體制建設具有積極的現實意義和重要的支撐作用。

　　國際對國家公園保護與利用并重之屬性“趨一致”

　　國家公園起源于美國，以1872年黃石國家公園的建立為標志。國際上對國家公園尚無被普遍采用的定義或標準。目前，全球歷史最長、規模最大的環保組織——世界自然保護聯盟（IUCN），對保護地分類和國家公園的界定比較有代表性。IUCN按照保護嚴格程度、人類活動參與程度等因素將保護地大致劃分為6大類，分別是嚴格自然保護區/荒野保護區、國家公園、自然歷史遺跡或地貌、棲息地/物種管理區、陸地/海洋景觀保護區、自然資源可持續利用保護區。其中，嚴格自然保護區/荒野保護區定位于最嚴格的保護，其余類型則定位于保護基礎上的合理利用。

　　IUCN的保護地分類標準，對世界各國保護地體系建設具有一定的指導和借鑒意義。各國基于自身政治體制、自然生態本底、歷史文化發展等方面的情況，在保護地體系建設上一定程度地借鑒了IUCN的分類標準。

　　綜合多數國家的功能定位和管理策略看，國家公園作為保護地體系的一個類型，既不同于自然保護區和荒野保護區，也不同于一般意義的旅游景區。它承擔著保護與游憩雙重功能，以自然文化遺產整體保護和服務公眾適度游憩利用為基本策略，通過較小范圍的適度利用，實現更大范圍的有效保護；既排除與保護目標相抵觸的利用方式，達到保護遺產資源原真性、完整性的目的，又為公眾提供旅游、科研、教育、娛樂的機會和場所。

　　在我國，法定保護地包括自然保護區、風景名勝區、文物保護單位和歷史文化名城名鎮名村三大類。研究認為，三大類法定保護地體系的制度設計科學合理，設立目的、保護重點、功能定位和管理要求各有側重、相互補充。

　　一是自然保護區。設立依據是《自然保護區條例》，定位于最嚴格的保護，側重于瀕危珍稀物種、典型自然生態系統等的強制性保護及科學研究，嚴格限制旅游活動和其他利用，基本對應于IUCN劃分的最嚴格保護的保護地類型。

　　二是風景名勝區。設立依據是《風景名勝區條例》，定位于保護基礎上適度利用和國民游憩，側重于自然生態及典型自然人文景觀在保護與利用上的協調和平衡，與國外國家公園的設立目的、功能定位比較一致，基本對應于I鄄UCN劃分的國家公園類型。

　　三是文物保護單位和歷史文化名城名鎮名村。設立依據是《文物保護法》和《歷史文化名城名鎮名村保護條例》，定位于文化類遺產保護和展示利用。

　　除此之外，還存在相關部門依據本部門規章或者規范性文件設立的各類保護地或旅游區域，如森林公園、濕地公園、沙漠公園、地質公園、水利風景區、考古遺址公園、海洋公園、A級旅游景區等。這些非法定類型體系與法定體系的交叉重合設立問題比較突出。

　　國家風景名勝區制度與國家公園體制“很接近”

　　我國風景名勝區制度建立于20世紀80年代，以1982年國務院審定公布第一批44處國家級風景名勝區（原名為國家重點風景名勝區）為標志。在風景名勝區制度創設之初，借鑒了國外國家公園的理念、制度和經驗，經30多年的建設與發展，充分體現了作為中國特色國家公園的核心理念和基本特征。研究和實踐表明，我國風景名勝區體制與國外國家公園體制比較接近，特別是國務院批準設立的國家級風景名勝區在設立目的、資源代表性、保護目標、功能定位、管理制度與模式等方面與國外國家公園具有很多共性。

　　一是共同的國家代表性。國際上一般將國土范圍內價值最高、具有觀賞功能的自然遺產資源，由中央或聯邦政府劃定為國家公園，進行嚴格保護、利用和管理。我國國家級風景名勝區的設立由省級人民政府報國務院批準，既體現了國家代表性，又保障了設立的嚴肅性和權威性。國務院目前已批準設立的225處國家級風景名勝區，集中了國土范圍內最珍貴的自然遺產資源，基本覆蓋了國土空間各類自然地理區域和重要資源類型，是國土資源的精華和杰出代表，具有突出的國家代表性。我國現有47處世界遺產地，包含了39處國家級風景名勝區。這些風景名勝區的資源具有全球突出普遍價值，是全球同類資源的杰出代表和最佳范例。

　　二是功能定位和目標比較接近。我國風景名勝區堅持“科學規劃、統一管理、嚴格保護、永續利用”的工作方針，強調保護與利用的協調平衡，即在嚴格保護的基礎上，通過科學規劃進行小范圍的適度利用，既服務于遺產資源保護和科學研究，又服務于科普教育、文化展示、公眾游覽和休閑度假，與國外國家公園具有高度一致性。