不僅應將危險化學品的生產和存儲項目的選址納入城市規劃剛性約束法制軌道，還應注重項目選址決策過程中的程序正義

　　近期發生的天津濱海新區大爆炸事故，損失慘重，教訓深刻。反思這一令人痛心的“人禍”，不少媒體和公眾質疑其與濱海新區的城市規劃有關，并提出了一個重要的問題：為何一個大型危險化學品倉儲企業會規劃、選址并建設在多個人群密集的居住小區附近？無論最終釀成慘禍的濱海新區危險化學品倉庫選址失敗的具體原因是什么，這一事件都折射出一個影響深遠的問題：城市規劃如何才能最大限度保障公眾的生命和財產安全？

　　城市規劃的剛性約束，一般是指城市空間戰略規劃、總體規劃、控制性詳細規劃中的強制性內容所具有的“準法律”性質，或者它們作為一種法定文件，一旦科學確定就需要裝進制度的籠子，絕對不能隨意突破，變成一塊任由決策者揉捏的“橡皮泥”。例如，現行《中華人民共和國城鄉規劃法》第十七條規定：“規劃區范圍、規劃區內建設用地規模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環境保護、自然與歷史文化遺產保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規劃、鎮總體規劃的強制性內容。”實際上這里基本涵蓋了我國城市規劃中的“五線”管理剛性約束，適用于從城市總規到控制性詳規等不同層面的城市規劃。其中，紅線主要針對道路控制；綠線針對城市各類綠地范圍的控制線；藍線是劃定城市地表水體保護和控制的地域界線；紫線劃定歷史文化街區；黃線劃定重大基礎設施用地范圍。城市規劃不可能一成不變，但是這些骨架類、底線類的東西不能變。

　　天津濱海新區大爆炸事件、我國一些城市出現的化工企業包圍居民區的現象，引發我們對目前我國城市規劃剛性約束內容的進一步思考：為什么城市規劃的強制性內容沒有包括化學品重大危險源的土地利用規劃？顯然，危險化學品生產與儲存項目的選址規劃，不能僅僅由現行《危險化學品安全管理條例》來約束。雖然該條例第十一條有原則性的規定，指出“地方人民政府組織編制城鄉規劃，應當根據本地區的實際情況，按照確保安全的原則，規劃適當區域專門用于危險化學品的生產、儲存”，但該條例并沒有明確城市規劃的制度約束機制和相應職責，實際上很難從源頭上對危險化學品的土地利用進行科學規劃。對于危險化學品的生產和存儲項目的選址，顯然安全生產監管部門和城鄉規劃部門都負有不可替代的重要職責，必須相互配合，統籌規劃，堵住安全監管的真空地帶。

　　基于此，建議至少應將危險化學品的生產和存儲項目的選址納入城市規劃剛性約束范疇。有國外規劃師談及中國城市規劃的問題時認為，在中國的城市規劃指標體系中，有許多如容積率、日照等剛性規定，但卻對城市設施中許多涉及公共安全的因素沒有剛性規定和標準。危險化學品的生產和存儲項目的選址就是一例。因此，建議在城市規劃“五線”管制之外，劃定一條灰線，主要針對危險化學品生產與儲存項目的用地控制，確定危險化學品生產企業、倉儲企業與周邊建筑的安全距離以及安全隔離帶。

　　目前，查閱我國相關規定，明確規定大中型危險化學品倉庫與周邊建筑的具體安全距離，只有2001年由國家安全生產監督管理總局頒布的《危險化學品經營企業開業條件和技術要求》（GB18265-2000）中的相應規定：大中型危險化學品倉庫應選址在遠離市區和居民區的當在主導風向的下風向和河流下游的地域；大中型危險化學品倉庫應與周圍公共建筑物、交通干線（公路、鐵路、水路）、工礦企業等距離至少保持1000米。這一規定暫且不論其科學性是否足以防范可能的安全風險，僅就其制度的約束力而言顯然是不夠的。

　　如果說城市規劃的剛性約束本質上是一種法律法規層面的制度約束，那么《危險化學品經營企業開業條件和技術要求》實際上是一種行業技術規范，還需要通過城市規劃層面的立法，提升其在法律法規體系中的位階，以有效遏制風險因素，充分保障公共安全。

　　關系公共安全的城市規劃應該是剛性的，同時也應該是透明的、陽光的規劃。因此，不僅應將危險化學品的生產和存儲項目的選址納入城市規劃剛性約束法制軌道，還應注重項目選址決策過程中的程序正義問題，如利益相關者是否有平等的參與權利，包括充分的信息知情權、公開聽證權、受害者請求賠償權等，健全以公眾參與為核心的城市規劃利益訴求機制。

　　秦紅嶺：北京建筑大學文法學院教授