看上海：生態環境需要一個制度建設

　　在上海新一輪城市總體規劃中，上海的城市定位也出現新的變化。關于全球城市，其特征之一是同時擁有宜居的城市環境和良好的城市生態系統。在此新形勢下，上海應該“對標”紐約、倫敦、巴黎、東京四大全球城市，在學習既有全球城市對生態環境保護經驗的基礎上，發揮上海的優勢，把制度建設作為改善生態環境的突破口，通過制度建設妥善解決上海經濟社會發展與人口、資源、環境之間的關系。

　　新老環境問題并存

　　在上海的大氣治理領域，雖然傳統大氣環境問題治理成效卓著，氧氮化物、煙塵排放總量不斷下降，來自上述污染物對健康的風險影響也在逐步減少，但是在新型大氣污染方面產生的危害卻不容小覷。

　　作為我國近現代工業發展的排頭兵和傳統重化工基地，上海在生態環境方面的歷史負擔和欠賬較重，現實壓力也非常大。

　　目前上海生態環境的復合型、區域性污染特點明顯，新老環境問題并存。在上海的大氣治理領域，雖然傳統大氣環境問題治理成效卓著，氧氮化物、煙塵排放總量不斷下降，來自上述污染物對健康的風險影響也在逐步減少，但是在新型大氣污染方面產生的危害卻不容小覷。例如PM2.5方面，上海2013年的年平均是62微克/立方米，國家標準是35微克/立方米。在上海，最能體現大氣含硫量的酸雨頻率也一直維持在65%的水平以上，機動車尾氣、加油站和化工企業揮發性有機物等污染不能得到有效控制，如果在不利的氣象條件下，甚至存在誘發光化學煙霧等潛在威脅的風險。

　　在水資源領域，上海呈現出水質性缺水的問題。上海通過開展蘇州河治理、消除中心城區河道黑臭和郊區骨干河道的整治行動，有效改善了上海的水環境面貌，工業廢水的排放和COD的排放量也在逐年下降，但是從整體來看，水資源的污染物總量卻在不斷地累計和增長，上海河道水質經過水資源的普查發現全年優于Ⅲ類（含Ⅲ類）斷面僅占3.4%，而Ⅳ類斷面占23.7%，Ⅴ類斷面占20.0%，劣Ⅴ類斷面占52.9%，目前中心城區河道存在間歇性黑臭現象，城郊接合部河道和農村斷頭浜，黑臭問題還比較突出。

　　上海的生態地域面積有所增長，但是土地污染的聚集性風險也逐步體現。特別是由于上海重化工產業的發展，所帶來的污水排放和污泥的形成，造成上海土地環境重金屬和持久性有機污染物的直接污染，如果這些被污染的土地直接用于居住、商業用途，將隱藏著巨大的環境健康風險。日益增大的資源能源環境承載力，嚴重制約上海迅速發展。上海生態環境質量總體保持平穩，但是以可用水、耕地、能源為代表的上海資源環境發展現狀表明上海生態環境承載力已經非常巨大。2014年上海市第二次全國土地調查主要數據結果顯示，上海市人均耕地僅為0.12畝，不足全國人均水平的1/12，全國人均耕地為1.52畝。上海土地開發強度已經超過40%，遠遠高于大倫敦、大巴黎、東京圈等國際大都市平均20%的標準。

　　另外一些問題中有以垃圾分類為主導的治理模式逐步形成，但是垃圾治理效果并不理想。目前，上海生活垃圾日產生量超過設計處理能力，有部分生活垃圾未經處置即進入環境，尤其是在生活垃圾“減量化、無害化、資源化”制度設計上存在的問題，導致垃圾治理效果并不理想。同時，上海市的區域環境噪聲達標，但是由于上海市生產、生活范圍的拓展而呈現出分散性噪音多發的態勢，導致民眾對噪聲的投訴占比較高。

　　管制性手段不再適應形勢

　　上海生態環境保護制度主要缺陷是重視管制性手段，而忽視引導性、激勵性、教育性、自治性手段。

　　目前，上海生態環境保護制度主要存在下列不足之處：

　　上海既有的生態環境保護制度，無論是管制類制度工具，還是激勵類制度工具，對于企業的關注點比較多，但是卻忽視社會和個人主體的參與作用。上海生態環境保護制度主要缺陷是重視管制性手段，而忽視引導性、激勵性、教育性、自治性手段。目前環境管理方式主要依靠行政指令、行政監督，這已經遠遠不能適應形勢的需要，例如，對企業的生態環境破壞行為在處理手段方面以罰款為主，缺乏生態環境的恢復等手段工具，并且有很多環境違法行為雖然處理迅速，但是缺少治理效果鞏固和行為人環境教育的跟進措施，導致對進一步違法難以根除，亟待建立適應市場經濟條件下的激勵、教育機制，通過經濟等多元化手段來激發多層次主體對環境保護的積極性。

　　目前上海生態環境所受到的破壞已經不再局限于大氣、水、土壤等傳統領域，而是開始蔓延到新興領域，但是上海生態環境保護制度卻出現了滯后性。具體體現為保護制度在領域保障方面的不完整，例如收費制度只對污水、廢氣、廢渣、噪聲、放射性物質收費，但是欠缺對惡臭物質、部分工業固體廢棄物、生活垃圾等污染源收費；對于光、熱、土壤等環境要素未出臺相應的標準，也缺乏相對應的控制標準；缺乏相應的制度制約光污染、節能產品污染等新興領域。

　　在制定生態環境保護制度時應結合污染防治與資源開發、利用、保護、改善及環境管理的實際情況，應該有針對性地根據上海特點進行制定。例如，上海的大氣中硝酸鹽含量較大，而部分疾病的產生通常是由該項污染源引起，在單靠國家現行制度不能滿足的情況下，上海應該相應地制定特殊性的本地環境制度解決此類問題，包括提高環境標準和創設不同的環境制度內容。上海環境保護制度涉及的管理范圍廣泛，并且部分內容在管理范圍上有交叉，所以不同部門涉及的管理權限設計存在諸多不協調之處。例如，大氣污染防治標準本來應該是保障人體健康，但是現行的環境標準并沒有區分人體健康保護和環保的不同目的，而是采用統一標準，這也不利于人體健康的保護。

　　國外發達國家在20世紀50-60年代發生了嚴重的環境污染問題，這些國家所創設并實施的生態環境保護制度為生態環境的恢復起到積極的重要作用，值得上海學習與借鑒。

　　首先是堅持自然生態、慎重開發的理念。國外很多城市把保護自然的原始狀態作為環境管理的基礎，在城市中營造綠色空間是環境管理的重要內容，城市綠色空間思想的核心是尊重和保護自然環境。城市綠色空間崇尚景觀自然性，注重區域生態，以實現可持續發展。在美國因為耗水量巨大，近十幾年來美國城市紛紛告別人工草坪，讓自然回歸城市，引導自然景觀伸入城市。