爭議：城市開發邊界該怎么劃？

　　我省某地級市市區建設用地面積，目前共約90平方公里。而該市規劃局今年最初規劃的城市開發邊界，卻達500平方公里——和上海市中心城區面積相若，“該怎么劃邊界，誰也說不清。”該局總工程師向記者坦言。

這樣的困惑，在我省逾40個完成城市開發邊界劃定的市、縣中同樣存在。去年底，中央、我省城鎮化工作會議均提出劃定城市開發邊界，但并未出臺相關標準，“所有劃界工作，都是摸著石頭過河。”省住建廳相關負責人介紹。

城市開發邊界究竟該怎么劃？在技術層面，我省已有初步規范——《城市開發邊界劃定導則》已通過專家審定。為此，記者就邊界劃定理念、執行等問題，采訪了該導則技術組負責人、成都市規劃設計研究院院長曾九利。

為何要劃？

“攤大餅”的發展方式行不通

記者：在外行人看來，劃定城市開發邊界，似乎就是劃定這座城市的最終規模。

曾九利：這種看法并不正確。城市開發邊界，是劃定可進行和不可進行城市開發建設區域之間的空間界線。是根據資源環境承載能力，在科學預測城市終極規模的基礎上，考慮種種不確定因素后劃定的控制邊界。簡單說來，城市的終極規模加上一定比例的彈性空間，才是城市開發邊界包含的范圍。顯然，后者面積要比城市終極規模更大。

記者：在您看來，為何要給城市劃定開發邊界？

曾九利：邊界劃定，將促進城市從外延式向內涵式發展。過去盲目貪大求全、一味“攤大餅”的發展方式就行不通了；將倒逼城市完善空間形態、優化用地結構，將不符合實際的功能和產業逐步遷出。保護自然生態等好處也就自然產生了；開發邊界明確了城市建設的禁區，有利于加強城市總體規劃的引導和控制作用。

記者：反對聲音認為，劃定開發邊界會限制城市發展，甚至將劃定邊界等同于“不鼓勵發展大城市”。

曾九利：這種想法很大程度還停留在過去錯誤的唯GDP論思維中，只要經濟能發展，城市做多大都行。劃定城市開發邊界明確了一點，就是城市發展要以資源、環境承載力為上限。突破這一上限，不是我們需要的發展。城市規模取決于該城市在城市群中的發展定位，更取決于其資源環境承載力有多大。

該怎么劃？

目前還沒有統一的算法和公式

記者：城市開發邊界，該如何劃定？

曾九利：首先要說明的是，省住建廳主持編制的《城市開發邊界劃定導則》，名稱上有“試行”二字，根據各地反饋，導則還將進一步完善。單就目前，省內專家取得的一致看法是：首先根據資源環境承載能力、歷年城市化發展特點等因素，預測出到達城市化穩定階段，滿足宜居發展要求的城市化水平和常住人口規模；以此為基礎，得出城市終極建設用地規模和空間布局形態；再預留彈性空間，得到最后的城市開發邊界。

記者：對于城市常住人口規模等測算，導則中是否規定了統一的測算辦法和公式？

曾九利：導則能為我省劃定城市開發邊界提供統一的原則和方法——四川在這方面已經走在全國前列了，但具體算法和公式目前還沒有強行統一。開發邊界在全國也是個新鮮事，像城市常住人口規模等預測，甚至統計口徑，不同算法間都有差異。哪種更科學？還需要實踐來論證。

能否調整？

城市開發邊界不應“幾年一改”

記者：深圳、上海、澳門……過去也就是一個個小漁村。劃定開發邊界后的城市，該如何應對可能出現的“深圳式”爆發增長？

曾九利：這涉及城市開發邊界的修改。像深圳因為劃為特區才會超常擴張，這種情況其實很罕見。對此，導則中規定，行政區劃調整等特殊情況下，經專門評估并由原批準機關批準后，可調整開發邊界。

記者：據我所知，城市總體規劃約每隔5到10年，就會面臨修改。作為城市總規的一部分，城市開發邊界是否也會“每隔幾年就改一次”？

曾九利：需要明確的是，頻繁修改總規是不合理的。同樣，作為由國務院或省政府同步批準的強制性內容，城市開發邊界也不應該“幾年一改”。不然，劃定開發邊界就喪失了意義。省住建廳已在著手研究相關措施，避免這類情況出現。

記者：具體而言，該如何避免不合理的修改？

曾九利：我個人認為，對提出修改開發邊界的城市，要從嚴審查，避免把城市開發邊界當兒戲。修改的理由、必要性和具體修改內容，都要經過專家論證，并嚴格履行審批程序。沒有遇到“非改不可”的特殊情況，都不允許改。此外，應堅持公開化，加強社會監督。