短短四年，我國從零開始就已躍居為全球最大PPP市場，入庫項目擬投資規(guī)模已過10萬億。

過快繁榮的背后是PPP承受了太多不可承受之重，還有衍生而來的過多亂象。于是從 2017年下半年開始，PPP從自由發(fā)展逐漸進入嚴監(jiān)管時代。金融機構(gòu)對PPP的態(tài)度也逐漸謹慎，近期更有銀行對PPP項目融資全面暫停，保監(jiān)會也于近日發(fā)文規(guī)范保險機構(gòu)參與PPP項目，各地自查整改亦在進行中。

有業(yè)內(nèi)人士對21世紀經(jīng)濟報道記者這樣形容，PPP正在經(jīng)歷寒冬，等待著去偽存真、大浪淘沙后春天重臨。

PPP不可承受之重

亂象不容回避，PPP行業(yè)已經(jīng)開始反思。可面對著市場、資本方的質(zhì)疑、觀望態(tài)度，21世紀經(jīng)濟報道記者在采訪中覺察，行業(yè)的信心也在經(jīng)受考驗。PPP并無原罪，市場公認PPP是一種好模式，只是從無到有的探路中難免出錯，關鍵在于如何糾偏。況且，在業(yè)內(nèi)看來，PPP承受了太多不足為外人道的不可承受之重。

鄭州大學產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新研究院PPP研究中心副主任、北京隆華興盛基金管理公司投資風控總監(jiān)楊小波對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，深究PPP迅速繁榮與亂象頻發(fā)的原因，要觀察地方生態(tài)。地方政府債務風險管控嚴格，融資渠道受限，可是地方政府該做的事情很多，市政建設、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務、精準扶貧、環(huán)境治理等，PPP是政府做好基礎設施建設和公共服務的有力抓手之一。在中央和地方財權(quán)與事權(quán)不匹配的大背景下，有些地方將PPP視作一種融資手段，什么類型的項目都想裝到PPP的籃子里去，導致近4年時間就入庫了逾十萬億規(guī)模的PPP項目。

E20研究院執(zhí)行院長薛濤在接受21世紀經(jīng)濟報道記者采訪時表示，依賴政府和財政的大量公益性支出非常大，可以算一筆賬，把各個省市的各項剛性需求加起來，與財政預算、政府合規(guī)的發(fā)債量比一比，缺口有多大就知道PPP在這其中承擔了多少責任。

另一重問題在于現(xiàn)在發(fā)展PPP缺乏秩序，什么項目先上什么項目緩上應該有一定的規(guī)則。薛濤舉例指出，如果錢不夠要裝修，先裝廁所還是先貼壁紙呢？那肯定是先裝廁所滿足基本需求，過幾年有錢了再精裝修。可是很多城市上線的一些項目就是本末倒置，比如西南某城明明黑臭水體還沒治理好，就推進幾十個億的城市景觀綠化項目。所以PPP是一個好工具，但地方現(xiàn)在還缺乏合理的思路怎么用好這個工具，PPP一下子承擔了太多現(xiàn)階段還無法承擔的項目，加重了亂象。

自查整改進行時

根據(jù)財政部92號文要求，非規(guī)范化PPP項目被叫停，各省市要對地區(qū)內(nèi)項目進行集中整改和清理，未完成整改或整改不到位的將在2018年3月31日后面臨出庫。21世紀經(jīng)濟報道記者調(diào)查采訪中獲悉，92號文以來新上項目很少，各地都在抓緊進行自查整改。

關于目前的自查整改方向，楊小波對21世紀經(jīng)濟報道記者介紹，就河南的地方政府整改工作而言，首先是地方政府逐漸趨于理性，這次多地市的整改工作邀請到省級專家協(xié)同參與審核把關，就項目本身是否符合PPP項目的主旨、是否有真實的運營內(nèi)容、是否涉及政府兜底、固定回報、明股實債等情形，以及績效考核與建設成本的掛鉤情況等多項內(nèi)容進行審核。同時結(jié)合當?shù)刎斦杖牒椭С龅臄?shù)據(jù)來考慮，嚴控10%紅線，該整改的整改，該退庫的退庫，以規(guī)范倒逼各地實踐中考慮PPP項目的輕重緩急、優(yōu)先順序，確保PPP物有所值和財政可承受，不離初心。

該人士還指出，雖然目前接觸的大部分項目整改都較為順利，但是也有一些嚴重違規(guī)項目整改可能面臨困難。比如政府兜底、踩10%紅線的項目，就需要重新談判，把違規(guī)部分從項目中全部剔除出去，整改工作量會很大，還有一些PPP項目將機關辦公大樓建設打包其中，這類項目面臨很大的被清理的風險。

“但如果真的出現(xiàn)了清理和退庫，這些項目資本方投的錢怎么辦？是不是會產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟糾紛？后續(xù)如何協(xié)調(diào)和處理？目前行業(yè)內(nèi)還沒有定論，”該人士補充道。

PPP規(guī)范探路之河南樣本

而在這個正本清源、大浪淘沙的PPP整改糾偏潮中，各地政府正在主動探索并嘗試新的模式和規(guī)則做好PPP。如江蘇省要求嚴把PPP項目入庫關，并做好PPP入庫項目集中清理工作；安徽省要求嚴把PPP模式的適用范圍和邊界，創(chuàng)新管理方式；山東省表示將深入開展PPP項目“規(guī)范發(fā)展年”活動，嚴格項目入庫標準和管理要求，及時將條件不符合、操作不規(guī)范、信息不完善的項目清理出庫。

楊小波對21世紀經(jīng)濟報道記者詳細介紹了河南省在規(guī)范操作PPP方面的做法，河南省焦作市財政局將本地所有PPP項目的論證工作都委托第三方機構(gòu)組織專家進行評價。同時要求所有的咨詢機構(gòu)必須進行前期盡職調(diào)研且在論證會時出具項目前期調(diào)研報告，調(diào)研報告需要經(jīng)過項目當?shù)叵嚓P部門的確認才能上會，在制度上規(guī)則上實現(xiàn)了進步。

而在此之前，許多咨詢公司在做項目方案的時候多為閉門造車，結(jié)合電子版的可研報告和模版，根本不去現(xiàn)場調(diào)研就出具了咨詢服務報告。

“一個數(shù)十億的項目，根本不做調(diào)研，不了解項目的背景、特質(zhì)、是否涉及存量資產(chǎn)和在建工程，在單位的格子間悶幾天就出方案，這種項目如何能落地呢？”楊小波感慨道，焦作的這個強制性要求保證了咨詢公司全面、真實了解項目相關機構(gòu)的需求，掌握項目本身的實際情況，才能促進項目平穩(wěn)有序推進落地實施。

關于第三方評審細節(jié)，他繼續(xù)補充道：評審會時進行全程錄音，記錄專家組提出的意見，會后將專家意見形成電子版文件反饋給實施機構(gòu)、財政局、咨詢機構(gòu)。報告經(jīng)過咨詢機構(gòu)修改后再次報專家組確認，第三方評估機構(gòu)才出具評審報告，報財政部門和政府批復相關文件。這有助于強化各方在PPP項目過程的責任，促使各方主動發(fā)揮自身的專長，彼此之間形成良性的制衡關系，從而確保PPP項目在操作流程、文本成果等各個方面合法合規(guī)。

楊小波表示，92號文以后不僅對入庫項目在整改清理，也開始對PPP各種亂象開始清理。大浪淘沙，留下真正有能力、有責任心的咨詢公司和專家來幫助政府做好建議和決策，地方政府也要擦亮眼睛識別，河南模式值得借鑒。

春天在哪里？

寒冬已至，前路難行，不由要問春天在哪里？春天何時來？

正如文章開頭指出，融資難已成為當下與未來PPP發(fā)展一個很現(xiàn)實的問題。目前監(jiān)管層面對金融機構(gòu)的監(jiān)管力度驟然增加，加上92號文對入庫項目清庫的影響，金融機構(gòu)自顧不暇，對92號文之前已經(jīng)入庫項目持觀望態(tài)度，對新入庫項目采取審慎的態(tài)度。

北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理劉世堅對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，2018年PPP融資可能面臨一個審批收緊的相對低潮期，金融機構(gòu)暫時作出這種選擇更多出于對未來項目的不確定性、風控的考量，重新建立風控流程、風險評估體系需要時間和過程。但如果說所有的銀行都停止對一切PPP項目的放款是不現(xiàn)實的，所以對2018年也無需太過悲觀。資金還是在尋找并等待優(yōu)質(zhì)項目，關鍵是做好PPP，真PPP。

薛濤也指出，對PPP的前景應該持有信心，從需求端來看，PPP未來依然前景廣闊，相信隨著4月份清理整頓的結(jié)束，金融機構(gòu)也會重新投入PPP項目。

金融機構(gòu)對21世紀經(jīng)濟報道記者的反饋也證實了這一設想。某大型保險資產(chǎn)管理公司人士表示，保險是青睞以財務投資者的身份參與PPP項目投資的。通過聯(lián)合大型央企工程主體與產(chǎn)業(yè)方組成聯(lián)合體，共同參與競標、投資、運維管理并最終退出。在行業(yè)上，未來比較看好市政基礎設施、軌交、公用事業(yè)（水務）等領域的投資。

該人士還指出，雖然PPP項目盈利能力不強，但大多為公用事業(yè)項目，雖然受嚴控地方債務影響，但只要層級不要太低，地方綜合實力尚可，企業(yè)財務指標基本穩(wěn)健，債權(quán)投資者風險較低，部分股權(quán)項目回報率雖然不高但確定性較強。特別是以上子行業(yè)大多投資規(guī)模大，建設周期長，適合保險資金尤其是壽險資金投資。

而對于2018年金融機構(gòu)參與PPP項目的趨勢，該人士指出，只要項目風險較低，收益率適中，銀行、保險行業(yè)的債權(quán)類投資對其還是有較大需求。雖然面臨清理整頓，但預計保險資金參與PPP依然平穩(wěn)。

業(yè)內(nèi)人士對21世紀經(jīng)濟報道記者表示，如果2018年監(jiān)管堅持對10%的紅線不動搖，出臺相應的資金使用規(guī)范，那么我們可以期待明年PPP春天會再來。PPP的未來會更好做、更規(guī)范，同時也會更難做，因為套利的商機已經(jīng)不復存在。