深圳非農建設用地流轉管理存在的問題與原因

　　在高速城鎮化進程中，為了支持原農村集體經濟發展，保障農村集體經濟組織及其成員的合法權益，深圳安排了一定數量的非農建設用地作為原農村集體經濟組織的發展建設用地。但是，因各區在非農建設用地劃定過程中存在著做法不一、參考標準不同、管理與規劃脫節等問題，給非農建設用地的后續管理和規劃實施帶來了諸多困難。據統計，深圳全市原集體建設用地的規模將近300平方公里。由于歷史原因，這些用地上存在著各種政策和錯綜復雜的利益關系，無法直接納入現行常規國有土地的管理渠道。在深圳土地資源約束趨緊的背景下，這部分既無法作為有效土地供應于需求，又不適用于相關土地效益提升計劃的原集體建設用地，成為影響深圳土地資源的高效配置和合理利用的重要因素。

　　1、存在問題

　　（1）各區劃定原則不一致

　　如在2004年非農建設用地集中劃定中，寶安和龍崗兩區分別制訂各自的劃定方案。寶安區劃定非農建設用地時不考慮歷史已有非農建設用地的情況，而是采用重新劃定方式，一次性劃定一定指標的非農建設用地；而龍崗區在歷史劃定的基礎上，采用補充劃定方式，只對未達標的社區按照建成區和空地依照一定比例劃定非農建設用地。

　　（2）公共配套設施的劃定方式不一致

　　在非農建設用地集中劃定中，寶安區印發了《寶安區城市化非農建設用地劃定操作辦法》（深寶﹝2005﹞56號文），按照此規定，公共設施用地可分別與居住用地、工商用地合并一起劃定，一般按50%工商、50%居住分攤，但對于部分社區，由于地域限制、空間布局等原因，分攤比例會適當調整；而龍崗區對公共配套用地大部分單獨核發了批復，小部分與工商、居住用地合并一起劃定在同一用地地塊內。公共設施用地與工商、居住用地合并一起劃定的方式，因沒有明確規定比例關系，導致在實際建設中公共配套用地指標被嚴重占用，包含公共配套用地指標的非農工商用地和居住用地大多是用于工業、商業和居住建設，實際上并沒有建設公共配套設施。

　　（3）非農建設用地的用地類型表述不清

　　各區在實際核發的非農建設用地方案和相應的批復中，并未明確具體的土地用途，而是注明非農建設用地類型，而且批復非農建設用地類型多樣，如有的注明為“工業”、“商業”、“居住”，有的注明“按規劃實施”，有的注明“綜合用地”。如寶安區和龍崗區非農建設用地批復的用地類型沒有進行統一規范，寶安區注明為“工商用地”，龍崗區則注明為“工業、商業”。用地類型描述模糊不清給日后非農建設用地的管理工作增加了很大難度。

　　2、原因剖析

　　（1）管理與規劃脫節

　　由于非農建設用地的用地類型描述模糊不清，導致土地用途與法定規劃用地性質難以銜接，尤其是非農“工商用地”將工業和商業用地類型混合，且沒有明確的類型比例，而法定規劃中難以找到此類表述，一般表述為“工業”或者“商業”，導致非農“工商用地”在用地審批時難以確定是按照非農用地類型審批還是按照法定規劃進行審批，如果按照非農用地類型審批，工業和商業的用地比例難以確定。

　　（2）非農指標置換需求多

　　由于非農建設用地劃定的位置不合理，與規劃不符或社區城市更新指標調整需求等原因，導致很多社區提出非農建設用地置換調整的要求，這種調整置換必然會給政府、社區和村民都帶來一定的影響，社區和村民希望通過非農建設用地調整置換獲得建設條件良好的土地，而政府可能因此影響公共設施用地的整體規劃或空間布局，從而犧牲城市的整體公共利益。

　　（3）未落實的非農指標多

　　如寶安區在2004年劃定非農建設用地時不考慮歷史已有非農建設用地的情況進行了重新劃定，大量非農建設用地需求使部分社區因無地可劃而產生“懸空指標”，出現“未達標”的現象，導致歷史“欠賬”嚴重，這間接造成各社區間發展不均衡和歷史遺留問題。