觀點：如何留住北京歷史街區和古都風貌

　　歷史文化是城市的靈魂。

　　北京歷史文化遺存眾多，文化底蘊深厚。其中，歷史街區因其保存文物豐富、歷史建筑集中、能夠較為完整和真實地體現傳統格局和歷史風貌，并具有一定規模，而成為北京古都風貌的集中體現，是北京歷史文化名城的重要組成部分。加強歷史街區保護，完善古都風貌保護機制，不僅是對首都歷史文脈的延續，更是建設文化之都的必然要求。

　　今年3至6月，北京市政協文史和學習委員會聯合各民主黨派北京市委、北京聯合大學北京學研究基地及市政協社會科學界委員，開展了以“加強歷史街區保護，完善古都風貌保護機制”為主題的調研。調研組先后組織了情況通報會、研討會和調研考察活動20余次，對北京舊城內33片歷史街區進行了逐一調研，300余人次參加了調研活動。通過對舊城歷史街區保護現狀的分析，探討了歷史街區和古都風貌保護工作中存在的問題，提出了對策建議，形成了調研報告。

　　尋覓記憶：

　　京味變淡管理不足

　　街區整體風貌歷史文化韻味不足

　　除皇城保護街區和部分商業保護街區（如煙袋斜街等）外，絕大多數歷史街區，特別是傳統胡同住宅型保護街區，歷史文化韻味普遍不足。突出體現在以下幾個方面：一是部分古建失修、胡同外觀殘破，難以讓人感受到古風古韻的魅力；二是四合院格局破壞嚴重，四合院布局的內涵難以體現；三是缺少街區內文物古跡和文化內涵的展示，調研中除了西四北頭條至八條有每條胡同的歷史沿革和文化特色介紹，史家胡同有一座胡同博物館外，其他的胡同、院落，甚至文物保護單位也大多沒有相關介紹，甚至名牌污損，難以辨認。

　　人口密度大，人員結構發生改變

　　歷史街區內以平房為主，相對樓房區來講，人口相對稠密，人均住房面積小。根據2012年對什剎海、大柵欄等街道居民的抽樣調查數據，平房區受訪家庭中，居住20年以上的占總數的3/4。幾代人同住一個屋檐下的情況屢見不鮮。同時，隨著近些年的發展，一些本地人口逐漸從歷史街區中疏解出去，但是由于平房區內生活成本低，外地人口逐漸涌入，改變了街區和院落原有的居住環境和氛圍。

　　市政設施落后，居民生活條件差

　　許多胡同的排水系統沒有雨污分流，供電供水管線的承載力存在很大不足，天然氣、熱力管道等現代化基礎設施的普及率也極低，大部分地區仍然存在電線亂搭亂建的現象，比較影響市容，安全隱患較多。

　　簡單生硬地大拆大建現象仍然存在，違章建筑向高層發展

　　許多新建或改建的建筑，在高度、體量、建筑形式和色彩方面對區域內的環境及視覺景觀產生了不利影響，破壞了街區歷史文脈的延續性。胡同內的違章建筑沿街向二層、三層甚至更高的立面發展，對胡同景觀和整體風貌構成了嚴重破壞。四合院內，居民出于改善居住條件的需要，搭廚房、建小房，使傳統格局的四合院變成了混亂的大雜院，占用了公共空間，帶來了安全隱患，也使四合院應有的風貌和文化氣息消失殆盡。

　　房屋出租多，管理難度大

　　四合院變成大雜院，大雜院內房屋出租情況嚴重。這些租住房屋者多為外地來京務工人員，不僅帶來了與原有文化氛圍不相協調的生活習慣和一些低端業態，而且由于人員情況復雜，大雜院多為開放式，也存在著諸多不安定因素，帶來了大量管理難題。

　　管理基礎數據缺乏

　　歷史街區內胡同、院落、房屋數量，居住人口的人員結構、職業情況、文化水平，以及胡同內的業態、房屋使用情況等基礎數據，目前沒有統計，街區管理的基礎數據普遍缺乏。

　　政協把脈：

　　執法不嚴規劃滯后

　　法律保障不完備

　　相關法律法規操作性不強。目前，北京市歷史街區保護主要依據《北京歷史文化名城保護條例》和國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》。但是由于北京市的地方性法規早于國務院的政府規章公布，因此，在法規概念、管理層級、審批程序等方面與國務院條例存在一定差異；歷史文化保護區和歷史街區、掛牌保護院落、優秀近現代建筑和有價值建筑、歷史建筑等概念仍有待統一、明晰，以便形成可操作性強的管理制度和審批要求。國務院《歷史文化名城名鎮名村保護條例》和《北京市歷史文化名城保護條例》分別要求公布歷史建筑名單和具有保護價值的建筑名單，目前尚缺乏統一的認定標準和程序；仍需進一步深入研究完善歷史建筑或者具有保護價值的建筑認定標準、修繕標準和程序，提出配套的保護措施和長效保護機制。特別是歷史建筑的管理，歷史街區內建筑高度、外觀、形制、沿街立面等精細化管理，仍需要形成專項法律法規予以規定。

　　執法不嚴、執法不到位。相關執法部門和執法人員對歷史街區文化內涵的認識不足，對街區保護工作重視程度不夠，造成了執法過程中的思想懈怠和責任心不強，直接導致對破壞歷史街區風貌的行為監督不到位、執法不嚴格。

　　法律處罰力度不夠?！段奈锉Ｗo法》規定了破壞歷史文化名城、街區、村鎮的布局、環境、歷史風貌的法律責任：一是規定行政部門撤銷其歷史文化名城、街區、村鎮稱號，二是規定對負有責任的主管人員和其他直接責任人員依法給予行政處分。這種處罰力度明顯不夠，負有責任的主管人員和其他直接責任人員的法律責任沒有被追究。

　　規劃跟不上形勢發展

　　規劃原則性強。對實際工作的指導作用有限，特別是規劃一般都時間較長，隨著時間的推移，有些規劃目標已經不符合發展需要，亟須調整。

　　缺少專項規劃。北京市目前還沒有針對歷史街區文化資源、胡同脈絡等歷史街區保護的專項規劃。

　　規劃間的銜接不足。市、區、街區間協調不夠，規劃目標和實際建設間的協調有待加強。

　　資金投入不足

　　缺少歷史街區保護的專項資金。目前，北京市對文物修繕的資金，一年僅有10億元，這對于北京歷史文化名城保護來說，可謂杯水車薪，需繼續加大財政支持力度。

　　統籌使用資金不夠。在歷史街區房屋修繕、基礎設施改造、文物保護等方面的資金使用分散，統籌集成度不高。

　　融資渠道單一。缺少社會資金引入保障機制，民間資本參與文保區建設的潛力亟待開發。

　　管理不到位

　　管理主體不明確。歷史街區保護工作的綜合性較強，涉及名城委和規劃、建設、文物、文化等眾多部門，但主管單位不明確。因而，針對街區保護的統籌力度不足，市區兩級政府、相關主管部門的職責也不太清晰，部門聯動的工作機制急需健全。

　　管理思路有待深入研究。目前，在歷史街區保護方面尚未找到適合的有效管理思路，因而管理效果不明顯，出現了人口疏而不減、低端產業聚集等現象。

　　管理制度不健全。缺乏有效的、針對性強的、專門的、系統的管理制度，在某些方面出現了管理失控的情況，如，房屋出租市場混亂、違章建筑邊拆邊建，等等。

　　舊城改造不規范

　　缺乏合理統籌。大規模改造項目的開發導致北京舊城一些歷史街區風貌的完整性遭到破壞。在一些歷史街區中，四合院的破壞現象比較嚴重。不同街區的保護與整治力度不同導致了舊城歷史街區的現存條件良莠不齊。有些項目打著危改旗號進行大規模商業開發，給舊城歷史風貌造成了不可挽回的破壞。

　　項目審批不嚴格。一些改造項目規模過大，建筑高度沒有合理的控制方案，對街區文物、胡同、四合院景觀造成破壞，對首都的歷史風貌造成很大負面影響。

　　尋計問策：

　　23條建議留住城市靈魂

　　加強法治建設

　　1.加強立法，盡快研究出臺《北京市歷史街區保護條例》

　　明確歷史街區的概念、價值、名稱、范圍、保護方法、資金來源、保護程序、各方職責、罰則等，形成完整的歷史街區法律保護框架。在這方面，上海、天津、哈爾濱、杭州、武漢等城市已經積累了一些經驗，可以借鑒。

　　2.強化執法，加大執法力度

　　提高執法人員素質，一方面，加強北京歷史文化保護知識的宣傳和普及，使所有執法人員都能充分認識到古都風貌保護的重大意義，主動增強執法的責任感和使命感；另一方面，要加強執法檢查，對行政執法人員的執法行為予以監督，做到有法必依，執法必嚴。

　　科學制定規劃

　　3.在《北京城市總體規劃》修編中明確歷史文化遺產保護是北京的城市發展戰略

　　歷史街區最重要的價值就是其文化價值。正確認識歷史文化遺產的文化價值，是妥善處理好保護與發展關系的關鍵。從長遠來看，正確認識并充分發揮歷史文化遺產的價值，是保證北京得以維系自身獨立的文化身份、贏得世界尊重和認同的必需條件；現階段來看，則是北京城市發展進程不走偏頗的重要保障。因此，建議在新一輪的北京城市總體規劃修編中明確：歷史文化遺產保護是北京的城市發展戰略。在這一思想指導下，梳理出歷史街區的文化基因，進而構建適宜的法規、政策、經濟、技術環境。

　　4.制定科學的歷史街區保護專項規劃

　　在深入研究北京歷史街區的功能定位、空間格局、土地利用、文化資源、交通市政、人口密度的基礎上，根據實際情況，制定科學的歷史街區保護專項規劃，形成區域中長期發展實施綱要。

　　5.制定控規層次的保護規劃

　　強調歷史街區風貌保護中有關建筑高度的規劃控制，同時根據歷史建筑、環境遺存狀況及歷史影響的重要程度，分別編制控規層次的保護規劃，實現在舊城范圍內對歷史街區空間格局的整體保護。

　　6.出臺新的《北京市舊城房屋修繕與保護技術導則》

　　將更加細致和科學的實施導則引入北京歷史街區保護規劃實施與監管的方法、手段中，提高規劃實施的可操作性，使歷史建筑的保護真正落到實處。

　　加大資金投入

　　7.編制歷史街區保護年度財政預算

　　將歷史街區保護資金列入年度財政預算，額度應為全市年總收入的1%以上。

　　8.建立四合院和文化遺產維修資金申報制度

　　凡符合規定條件的，公民和法人均可申請資金支持，進行維修，申報、審核和維修全過程向社會公示。

　　完善相關政策

　　9.推進公房的市場化、社會化改革

　　引入市場機制，使有愿望、有能力的民間主體參與到歷史街區和四合院的保護工作中來，提高四合院的保護和利用水平。

　　10.采取小規模、漸進式、微循環的模式保護歷史街區

　　對歷史街區的文物建筑、胡同肌理、民居四合院以及非物質文化遺產進行有機保護更新，最大限度地保護歷史人文環境和風貌特色。

　　11.針對不同特點的歷史街區，采取差異化保護措施

　　根據所在區位的不同、歷史文化特征的差異，如年代的差別，北城、南城的差別，皇城內外的差別，核心區與周邊風貌控制區的差別等，采取不同的保護措施，使歷史街區的文化特征得以充分體現。

　　12.建立有關的監督約束機制

　　建立行政主管部門監督、人大和政協監督、公眾監督、輿論監督相結合的監督體系。同時，充分利用稅收杠桿、機構制衡等，形成有效的約束機制。

　　提高管理水平

　　13.明確歷史街區保護工作的主管部門

　　以北京歷史文化名城保護委員會為核心，加強部門聯動，形成市、區兩級統一的街區保護工作的管理機制。

　　14.明確歷史街區保護工作中的各方責任

　　明確政府、居民、投資方、產權方以及管理方的責任，并按照職責權限實行責任追究。

　　15.對歷史街區所轄胡同、院落進行確圖管理

　　繪制胡同四合院地理位置、空間結構及形態樣式圖，進行編號確圖，向社會公示。胡同肌理、院落格局的改變，以及房屋拆建均要進行審批，審批情況一并向社會公示，接受社會監督。

　　16.對歷史街區人、房、戶、業情況進行普查

　　立即組織力量，對歷史街區內的人口、房屋、戶籍、業態進行普查工作，對戶籍人口、常住人口、外來人口的詳細情況進行登記，對房屋租賃情況進行登記，摸清歷史街區居住人口的年齡結構、職業結構、戶籍情況，對房屋租賃情況做到掌握詳細情況，實行網格化管理。

　　17.出臺歷史街區四合院出租管理辦法

　　建立由產權人負責的管理機制。私房出租問題由業主負責，公房出租問題由房管部門負責。同時，規定四合院嚴禁分體出租，遏制亂租、群租行為。

　　18.一些特殊歷史街區，停止一切產權交易

　　如大柵欄歷史街區等具有重要商業價值的地段，停止一切產權交易。其中的房屋可以翻建，翻建后可以長期租賃。

　　19.搶救和保護年久失修、損壞破敗的文物，加大被占用文物所在單位（包括中央單位和部隊）的搬遷力度

　　20.歷史街區保護范圍內停建一切開發項目

　　21.歷史街區保護范圍內的違章建筑由各區縣政府限期無條件拆除

　　22.加強人口管理，保留一定比例的原居民

　　要加強流動人口管理，改進方式方法，有效疏解人口，近期目標是保護區內人口消減30%。

　　23.加大古都歷史文化保護的宣傳力度

　　讓古都文化保護知識進入黨校，成為各級黨政領導干部的必修課；進入大、中、小學課堂，培養學生文物保護和文化傳承的意識。同時借助廣播、電視臺、報刊以及網絡等媒體，加大古都歷史文化的宣傳力度，豐富公眾歷史文化保護知識，增強保護意識，形成良好的社會氛圍。