上海城市更新的思考與探索

　　2014年，上海市第六次規(guī)劃土地會(huì)議提出了“規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模負(fù)增長(zhǎng)”，“以土地利用方式轉(zhuǎn)變倒逼城市發(fā)展轉(zhuǎn)型”。城市更新被推到了前所未有的重要地位，需要我們深入思考、積極探索。

　　城市更新的背景和探索

　　上海新一輪城市總體規(guī)劃的編制以問(wèn)題為導(dǎo)向：展望未來(lái)，上海將建設(shè)成為具有國(guó)際影響力的全球城市，城市的功能、環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施、交通網(wǎng)絡(luò)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等必須以其為目標(biāo)，進(jìn)一步提升水平、標(biāo)準(zhǔn)和活力。面對(duì)現(xiàn)實(shí)，一是上海未來(lái)發(fā)展受到土地資源緊約束，要求規(guī)劃建設(shè)用地“負(fù)增長(zhǎng)”，城市發(fā)展方式由外延式擴(kuò)張向內(nèi)涵式增長(zhǎng)轉(zhuǎn)變。二是面向全球城市發(fā)展，中心城功能和環(huán)境等存在的若干問(wèn)題急待解決：諸如功能的聚集度不高、活力不足，公共環(huán)境空間不適應(yīng)發(fā)展需要，城市文脈和城市肌理受到嚴(yán)重沖擊，城市慢行交通系統(tǒng)不完善，自然生態(tài)系統(tǒng)消退等。上海城市發(fā)展的新形勢(shì)，決定了城市更新是上海未來(lái)發(fā)展轉(zhuǎn)向內(nèi)涵增長(zhǎng)的必然選擇。

　　近幾年，中心城徐匯、靜安、閘北三個(gè)區(qū)，針對(duì)本區(qū)未來(lái)發(fā)展需要解決的問(wèn)題，分別進(jìn)行了區(qū)域性研究評(píng)估，相繼得出了發(fā)展對(duì)策和更新重點(diǎn)。例如徐匯區(qū)針對(duì)北、中、南三片的不同情況，分別施策；靜安區(qū)則以公益性設(shè)施為先。三個(gè)區(qū)在某些建設(shè)項(xiàng)目上采取了相應(yīng)的措施。例如徐匯區(qū)西亞賓館改造，結(jié)合酒店轉(zhuǎn)型為辦公，底層為市民提供了公共空間和地區(qū)緊缺的立體停車(chē)庫(kù)。閘北區(qū)結(jié)合上海火車(chē)站北廣場(chǎng)邊三個(gè)街坊的更新改造，增加公共綠地9000平方米、公共活動(dòng)空間4000平方米、公共服務(wù)設(shè)施3000平方米，進(jìn)一步完善了北廣場(chǎng)地區(qū)的綜合服務(wù)功能。靜安區(qū)東斯文里是優(yōu)秀歷史建筑里弄，在地區(qū)改造時(shí)，保留保護(hù)優(yōu)秀歷史建筑，不計(jì)入地區(qū)改造開(kāi)發(fā)量。這三個(gè)區(qū)為更新發(fā)展對(duì)策的實(shí)施，還分別探索了保障機(jī)制。例如靜安區(qū)設(shè)立了城市更新投資基金，專(zhuān)項(xiàng)用于城市更新。徐匯風(fēng)貌保護(hù)區(qū)更新與濱江地區(qū)開(kāi)發(fā)試行開(kāi)發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)移。三個(gè)區(qū)的更新探索經(jīng)驗(yàn)，深化了我們對(duì)城市更新的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)定了我們推進(jìn)城市更新的信心和決心。

　　對(duì)城市更新的認(rèn)識(shí)

　　城市更新是上海未來(lái)可持續(xù)發(fā)展的主要方式。總結(jié)三個(gè)區(qū)探索的經(jīng)驗(yàn)，借鑒國(guó)內(nèi)外某些城市的成功實(shí)踐，對(duì)城市更新有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。

　　1、上海城市更新的目的是集約節(jié)約利用存量土地，提升城市功能，改善人居環(huán)境，激發(fā)城市活力，是對(duì)上海未來(lái)發(fā)展導(dǎo)向的積極回應(yīng)。

　　2、城市更新必須堅(jiān)持“以人為本、有機(jī)更新”。人是城市的主人，以人為本是城市更新的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，說(shuō)到底是滿足市民的需求，城市更新要從適應(yīng)人的全面發(fā)展需要出發(fā)看問(wèn)題、找方向。以人為本就要強(qiáng)化公眾參與。以人為本就要注重公共要素的配置。有機(jī)更新要從實(shí)際情況和現(xiàn)實(shí)條件出發(fā)分類(lèi)施策，各類(lèi)物質(zhì)要素的空間配置要符合其運(yùn)行特點(diǎn)，適應(yīng)人的行為需求，統(tǒng)籌謀劃，協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　3、城市更新要重視前期區(qū)域評(píng)估。城市更新不是盲目的大拆大建，其規(guī)模有大有小，小到一項(xiàng)改建工程，大到地區(qū)性更新。無(wú)論大小，都應(yīng)該從城市發(fā)展的整體出發(fā)分析其更新要求。通過(guò)區(qū)域評(píng)估，統(tǒng)籌城市發(fā)展與公眾意愿，明確地區(qū)功能優(yōu)化，公共設(shè)施完善、歷史風(fēng)貌保護(hù)、城市環(huán)境改善、基礎(chǔ)設(shè)施完善等目標(biāo)、要求和實(shí)施對(duì)策，細(xì)化公共要素的配置，對(duì)現(xiàn)狀情況較差、民眾需求迫切、近期有條件更新的地區(qū)劃定為城市更新單元并制定實(shí)施計(jì)劃予以落實(shí)。區(qū)域評(píng)估是保障城市功能優(yōu)化和城市更新有的放矢、有序推進(jìn)的前提條件。

　　4、城市更新是一項(xiàng)社會(huì)性系統(tǒng)工程。城市更新涉及的各種物質(zhì)要素面廣量大，有關(guān)利益主體眾多，不可能一蹴而就。推進(jìn)城市更新，需要發(fā)揮政府、市場(chǎng)、社會(huì)各方面的作用：一是城市更新需要多方參與、共建共享。二是相關(guān)管理部門(mén)要協(xié)同配合。三是保障措施要到位，保障實(shí)施。例如政策保障、相關(guān)運(yùn)作機(jī)制的構(gòu)建、建設(shè)資金籌措、法制規(guī)范、運(yùn)行組織管理等等。《上海市城市更新實(shí)施辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）已于2015年5月15日經(jīng)市政府批準(zhǔn)頒布施行，為依法推進(jìn)城市更新奠定了基礎(chǔ)。目前正在制定《上海市城市更新規(guī)劃土地實(shí)施細(xì)則（試行）》以及相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)程等配套文件。

　　需要重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題

　　《辦法》對(duì)適用范圍、工作原則、管理分工、管理制度、運(yùn)作程序、技術(shù)要求、公眾參與、相關(guān)政策等分別作出規(guī)范性規(guī)定。在貫徹執(zhí)行過(guò)程中，需要重點(diǎn)關(guān)注以下問(wèn)題：

　　1、注重全面統(tǒng)籌，落實(shí)公共要素優(yōu)先安排。公共要素包括：公共服務(wù)設(shè)施、歷史文化建筑保護(hù)、生態(tài)環(huán)境、慢行交通系統(tǒng)、公共開(kāi)放空間、城市基礎(chǔ)設(shè)施、城市安全，以及完善城市功能的其他建設(shè)活動(dòng)。

　　2、重視區(qū)域評(píng)估，優(yōu)化有機(jī)更新建設(shè)方案。根據(jù)管理制度規(guī)定，區(qū)域評(píng)估劃定的城市更新單元及其公共要素配置要求和內(nèi)容，需要通過(guò)實(shí)施計(jì)劃加以落實(shí)，實(shí)施計(jì)劃中的建設(shè)方案則是對(duì)各項(xiàng)物質(zhì)要素的空間安排，其公共要素配置是否完善、空間布局是否合理，對(duì)提升城市品質(zhì)至關(guān)重要，需要聽(tīng)取有關(guān)方面意見(jiàn)，論證優(yōu)化。

　　3、強(qiáng)化公眾參與。拓展眾籌共治有效途徑。堅(jiān)持公眾參與是堅(jiān)持以人為本的重要方面。城市更新要與城市治理相結(jié)合，與社會(huì)公眾利益息息相關(guān)，要正確處理城市發(fā)展與公眾意愿的關(guān)系，城市更新要問(wèn)需于民、問(wèn)計(jì)于民，區(qū)域評(píng)估、實(shí)施計(jì)劃、建設(shè)方案必須廣泛征求群眾意見(jiàn)，應(yīng)該成為城市規(guī)劃建設(shè)工作的常態(tài)。

　　4、倡導(dǎo)多方共建，構(gòu)建權(quán)益協(xié)調(diào)平衡機(jī)制。城市更新是一項(xiàng)多方參與、共建共享的社會(huì)性活動(dòng)，必須協(xié)調(diào)各方權(quán)益訴求，構(gòu)建權(quán)益協(xié)調(diào)平衡機(jī)制十分重要。

　　5、堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，提高城市更新實(shí)施績(jī)效。在城市更新過(guò)程中會(huì)遇到難以預(yù)見(jiàn)的新情況、新問(wèn)題；隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)公眾對(duì)城市更新的需求也會(huì)相應(yīng)提高。面向未來(lái)，城市更新需要以改革、創(chuàng)新應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)，與時(shí)俱進(jìn)。徐匯、靜安、閘北三個(gè)區(qū)的城市更新探索，就是一次改革、創(chuàng)新的探索。今后城市更新實(shí)踐，也需要堅(jiān)持創(chuàng)新發(fā)展，不斷提高實(shí)施績(jī)效。

　　（作者系上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局副局長(zhǎng)、教授級(jí)高工。）