不僅應將危險化學品的生產(chǎn)和存儲項目的選址納入城市規(guī)劃剛性約束法制軌道，還應注重項目選址決策過程中的程序正義

　　近期發(fā)生的天津濱海新區(qū)大爆炸事故，損失慘重，教訓深刻。反思這一令人痛心的“人禍”，不少媒體和公眾質疑其與濱海新區(qū)的城市規(guī)劃有關，并提出了一個重要的問題：為何一個大型危險化學品倉儲企業(yè)會規(guī)劃、選址并建設在多個人群密集的居住小區(qū)附近？無論最終釀成慘禍的濱海新區(qū)危險化學品倉庫選址失敗的具體原因是什么，這一事件都折射出一個影響深遠的問題：城市規(guī)劃如何才能最大限度保障公眾的生命和財產(chǎn)安全？

　　城市規(guī)劃的剛性約束，一般是指城市空間戰(zhàn)略規(guī)劃、總體規(guī)劃、控制性詳細規(guī)劃中的強制性內容所具有的“準法律”性質，或者它們作為一種法定文件，一旦科學確定就需要裝進制度的籠子，絕對不能隨意突破，變成一塊任由決策者揉捏的“橡皮泥”。例如，現(xiàn)行《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第十七條規(guī)定：“規(guī)劃區(qū)范圍、規(guī)劃區(qū)內建設用地規(guī)模、基礎設施和公共服務設施用地、水源地和水系、基本農田和綠化用地、環(huán)境保護、自然與歷史文化遺產(chǎn)保護以及防災減災等內容，應當作為城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的強制性內容。”實際上這里基本涵蓋了我國城市規(guī)劃中的“五線”管理剛性約束，適用于從城市總規(guī)到控制性詳規(guī)等不同層面的城市規(guī)劃。其中，紅線主要針對道路控制；綠線針對城市各類綠地范圍的控制線；藍線是劃定城市地表水體保護和控制的地域界線；紫線劃定歷史文化街區(qū)；黃線劃定重大基礎設施用地范圍。城市規(guī)劃不可能一成不變，但是這些骨架類、底線類的東西不能變。

　　天津濱海新區(qū)大爆炸事件、我國一些城市出現(xiàn)的化工企業(yè)包圍居民區(qū)的現(xiàn)象，引發(fā)我們對目前我國城市規(guī)劃剛性約束內容的進一步思考：為什么城市規(guī)劃的強制性內容沒有包括化學品重大危險源的土地利用規(guī)劃？顯然，危險化學品生產(chǎn)與儲存項目的選址規(guī)劃，不能僅僅由現(xiàn)行《危險化學品安全管理條例》來約束。雖然該條例第十一條有原則性的規(guī)定，指出“地方人民政府組織編制城鄉(xiāng)規(guī)劃，應當根據(jù)本地區(qū)的實際情況，按照確保安全的原則，規(guī)劃適當區(qū)域專門用于危險化學品的生產(chǎn)、儲存”，但該條例并沒有明確城市規(guī)劃的制度約束機制和相應職責，實際上很難從源頭上對危險化學品的土地利用進行科學規(guī)劃。對于危險化學品的生產(chǎn)和存儲項目的選址，顯然安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門都負有不可替代的重要職責，必須相互配合，統(tǒng)籌規(guī)劃，堵住安全監(jiān)管的真空地帶。

　　基于此，建議至少應將危險化學品的生產(chǎn)和存儲項目的選址納入城市規(guī)劃剛性約束范疇。有國外規(guī)劃師談及中國城市規(guī)劃的問題時認為，在中國的城市規(guī)劃指標體系中，有許多如容積率、日照等剛性規(guī)定，但卻對城市設施中許多涉及公共安全的因素沒有剛性規(guī)定和標準。危險化學品的生產(chǎn)和存儲項目的選址就是一例。因此，建議在城市規(guī)劃“五線”管制之外，劃定一條灰線，主要針對危險化學品生產(chǎn)與儲存項目的用地控制，確定危險化學品生產(chǎn)企業(yè)、倉儲企業(yè)與周邊建筑的安全距離以及安全隔離帶。

　　目前，查閱我國相關規(guī)定，明確規(guī)定大中型危險化學品倉庫與周邊建筑的具體安全距離，只有2001年由國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局頒布的《危險化學品經(jīng)營企業(yè)開業(yè)條件和技術要求》（GB18265-2000）中的相應規(guī)定：大中型危險化學品倉庫應選址在遠離市區(qū)和居民區(qū)的當在主導風向的下風向和河流下游的地域；大中型危險化學品倉庫應與周圍公共建筑物、交通干線（公路、鐵路、水路）、工礦企業(yè)等距離至少保持1000米。這一規(guī)定暫且不論其科學性是否足以防范可能的安全風險，僅就其制度的約束力而言顯然是不夠的。

　　如果說城市規(guī)劃的剛性約束本質上是一種法律法規(guī)層面的制度約束，那么《危險化學品經(jīng)營企業(yè)開業(yè)條件和技術要求》實際上是一種行業(yè)技術規(guī)范，還需要通過城市規(guī)劃層面的立法，提升其在法律法規(guī)體系中的位階，以有效遏制風險因素，充分保障公共安全。

　　關系公共安全的城市規(guī)劃應該是剛性的，同時也應該是透明的、陽光的規(guī)劃。因此，不僅應將危險化學品的生產(chǎn)和存儲項目的選址納入城市規(guī)劃剛性約束法制軌道，還應注重項目選址決策過程中的程序正義問題，如利益相關者是否有平等的參與權利，包括充分的信息知情權、公開聽證權、受害者請求賠償權等，健全以公眾參與為核心的城市規(guī)劃利益訴求機制。

　　秦紅嶺：北京建筑大學文法學院教授